De gemeente Appingedam mag reguliere detailhandel definitief weren van het Woonplein buiten het centrum. Dat is de conclusie van een uitspraak die de Raad van State vorige week deed in de langlopende zaak over het bestemmingsplan in het Groningse stadje. Daarmee stelt de bestuursrechter het belang van een vitale binnensteden en -kernen boven het mededingingsbeginsel uit de Europese ‘Dienstenrichtlijn’ van oud-eurocommissaris Bolkestein, dat als een donkere wolk boven het Nederlandse winkelconcentratiebeleid hing.

De uitspraak is richtinggevend voor Nederlandse rechters en betekent daarmee een opsteker voor het compacte binnenstadbeleid, stelt Aike Kamphuis, advocaat omgevingsrecht bij AIM Advocaten en lid van de commissie Overheid & Beleid van de Nederlandse Raad van Winkelcentra.

Het Woonplein, aan de rand van Appingedam, is een winkelgebied waar enkel omvangrijke detailhandel (meubelzaken, keukenwinkels en bouwmarkten) zich mag vestigen en reguliere detailhandel juist niet. Dat staat in de brancheringsregeling die de gemeenteraad zes jaar gelden in het bestemmingsplan vastlegde. Daarmee moest voorkomen worden dat er onnodige winkelleegstand optreedt in het centrum van de krimpgemeente.

Dienst of geen dienst?

Vastgoedeigenaar Visser Vastgoed was het daar niet mee eens. Het bedrijf wilde een Bristol-vestiging – een schoenwinkel en daarmee reguliere detailhandel – onderbrengen in een bestaand winkelpand aan het Woonplein. Volgens Visser Vastgoed is het brancheringsbeleid van de gemeente een ongerechtvaardigde belemmering van de vrijheid van vestiging van diensten. De eigenaar tekende daarom beroep aan tegen brancheringsregeling van de gemeente.bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Kamphuis: ‘Normaliter zou de zaak snel zijn afgehandeld. Om recht te hebben op ‘vrijheid van vestiging van diensten,’ zoals bepaald in de Europese Dienstenrichtlijn, moet er sprake zijn van een dienst. De Raad van State is altijd zeer duidelijk geweest: detailhandel is geen dienst. Had de Afdeling Bestuursrechtspraak deze lijn aangehouden, dan zou de zaak Visser Vastgoed tegen Appingedam snel in het voordeel van de gemeente zijn beslecht.’

Maar omdat in vergelijkbare zaken vaker een beroep werd gedaan op de vrijheid van vestiging uit deze Dienstenrichtlijn die ooit door EU-commissaris Bolkestein van Mededinging is ingevoerd, stelde de Raad van State in januari 2016 zogeheten ‘prejudiciële vragen’ aan het Hof van Justitie in Luxemburg. Dat oordeelde dat detailhandel wel degelijk een dienst is en de Dienstenrichtlijn dus van toepassing op bestemmingsplannen die detailhandel reguleren (lees ook: Winkelconcentratiebeleid op losse schroeven door uitspraak Europees Hof?

Het Hof van Justitie oordeelde tegelijkertijd dat een brancheringsregeling niet per defintie in conflict is met de Dienstenrichtlijn. Wel moet dan aan een aantal belangrijke randvoorwaarden zijn voldaan: de regeling moet (1) noodzakelijk zijn, (2) niet-discriminitoir en (3) evenredig. Dat laatste wil zeggen dat de regeling niet verder gaat dan nodig om het doel te bereiken.

Nadere onderbouwing nodig

In juni 2018 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in een tussenuitspraak dat de gemeenteraad wel had aangetoond dat de regeling noodzakelijk is, maar niet goed genoeg had onderbouwd dat het toestaan van reguliere detailhandel op het Woonplein ervoor zou zorgen dat het centrumgebied minder aantrekkelijk en leefbaar wordt.

Dat had moeten worden gedaan aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Die analyse ontbrak, en daarom was niet duidelijk of de brancheringsregels van Appingedam wel evenredig waren. Daarmee worden drie aspecten bedoeld: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en het doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. De gemeenteraad kreeg van de Afdeling bestuursrechtspraak een half jaar de tijd om alsnog uit te leggen dat de bracheringsregeling nodig is, of een andere regeling te treffen.

In de uitspraak van vorige week oordeelt de Raad van State dat de gemeente met dat onderzoek aannemelijk heeft gemaakt dat de brancheringsregels effectief zijn voor de situatie in Appingedam, en niet verder gaan dan nodig is om te voorkomen dat het stadscentrum minder leefbaar wordt door toenemende leegstand.

‘Het goede is dat uiteindelijk een motivatie door de Raad van State is geaccepteerd, waardoor het mogelijk is dit soort brancheringsregels in een bestemmingplan op te nemen’, stelt omgevingsrechtadvocaat Kamphuis. ‘Maar gemeenten moeten wel veel ondersteunend onderzoek doen die aantonen dat een brancheringsregeling noodzakelijk is'.

Wat doet de rechter als er geen sprake is van krimp?

Programmamanager Brigit Gerritse van de landelijke Retailagenda - een initiatief van het ministerie van EZ - is blij met de uitspraak, die ze had verwacht. ‘Spectaculairder en ronduit dramatisch zou zijn geweest als de rechter had geoordeeld dat de motivatie van de gemeente niet opweegt tegen de mededingingsbeginsel waar de dienstenrichtlijn op is gebaseerd'. 

Maar ze vindt het te vroeg om vast te stellen dat het winkelconcentratiebeleid dat landelijke Retailagenda mede uitdraagt, definitief is gered. 'De uitspraak betekent niet per se dat een rechter in een andere zaak hetzelfde zal oordelen. Appingedam is een krimpgebied. Wat doet de rechter als er geen sprake is van krimp? Ik denk dat je casus voor casus jurisprudentie opbouwt. Op basis daarvan kun je pas zeggen wat wel en niet kan.’

To be continued

Meer lezen?
Zo houdt u grip op uw winkelconcentratiebeleid
Winkelregels sturen leefbaarheid stadscentrum
Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl