Wet natuurbescherming ingevoerd, dit is veranderd

De natuurbeschermingswetgeving heeft in de loop der tijd nogal wat veranderingen doorgemaakt. De eerste wet die in het wild levende dieren beoogde te beschermen was de Nuttige Dierenwet in 1880 en in 1914. Op grond van deze wet werden dieren die nuttig waren voor de land- en tuinbouw als beschermde soort aangewezen.

Met de Vogelwet uit 1912 en de opvolger daarvan uit 1936 werden alle in het wild levende vogels beschermd. Ondanks deze bescherming konden tamelijk gemakkelijk vergunningen worden verkregen voor (onder andere) het doden van vogels.

De wetgeving in de eerste helft van de 20e eeuw had dan ook vooral oog voor de bescherming van dieren die nuttig voor ons zijn. Bescherming van de natuur op zich zelf was geen doel. Daarin liep de wetgeving overigens achter op particuliere en lokale initiatieven. In 1905 werd bijvoorbeeld al de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten opgericht, met de bescherming van het Naardermeer als eerste wapenfeit en later kwamen er provinciale organisaties die zich ook aan de bescherming van natuurgebieden wijdden[i].

Natuurbeschermingswet 1967

De Natuurbeschermingswet 1967 was de eerste wet die gericht was op de bescherming van natuurgebieden. Ook toen was de reden van die bescherming niet zozeer de waarde van natuur op zichzelf maar ging het vooral om de waarde die de natuur kon vertegenwoordigen voor de mens. In de memorie van toelichting staat hierover:

‘In de menselijke samenleving hebben zich, in het bijzonder in de laatste tientallen jaren, wijzigingen voltrokken welke een steeds kleinere plaats overlaten aan de vrije natuur. In Nederland, met zijn snel toenemende bevolking en zijn krachtig streven naar ruimere bestaansmogelijkheden, hebben deze wijzigingen geleid tot aantasting en vaak tot vernietiging op grote schaal van natuur- en landschapsschoon. Deze gang van zaken, aanvankelijk vanzelfsprekend en veelal onafwendbaar schijnend, heeft van lieverlede reacties gewekt. De overtuiging groeide, dat op deze wijze culturele waarden van hoog gehalte verloren gingen, welker betekenis voor het welzijn van ons volk niet uit het oog mocht worden verloren.’

De bescherming van de natuur was daarom volgens de wetgever om twee redenen van belang: ten behoeve van recreatie en rust en ten behoeve van de wetenschap.

Een gebied dat eenmaal was aangewezen als natuurgebied behoefde dat niet altijd te blijven. ‘De – vooral buiten Nederland wel verdedigde – stelling dat ieder natuurreservaat, eenmaal ingesteld, voor de toekomst onaantastbaar behoort te zijn, [getuigt] van niet voldoende werkelijkheidszin’, aldus de wetgever. Intrekking van de aanwijzing tot natuurgebied was mogelijk indien hiermee andere belangen gemoeid waren zoals landbouw en ruimtelijke belangen.

Vogelrichtlijn

Tien jaar na de inwerkingtreding van deze wet kreeg Nederland toch te maken met het natuurbeleid van andere landen. In 1979 trad de Vogelrichtlijn in werking. Deze richtlijn die tot op de dag van vandaag niet noemenswaardig is gewijzigd, bepaalt dat alle in Europa in het wild levende vogels beschermd zijn. Deze vogels mogen niet worden verstoord of gedood, hun nesten mogen niet worden verstoord of vernield en hun eieren mogen niet worden geraapt.

Pas in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld in het belang van de volksgezondheid, de veiligheid van het vliegverkeer of ten behoeve van andere flora en fauna en als er geen andere bevredigende oplossing bestaat, kan hiervan worden afgeweken. Ruimtelijke belangen, zoals grote bouwprojecten, zijn geen belangen op grond waarvan kan worden afgeweken van de verbodsbepalingen.

Daarnaast dienen voor bepaalde vogels die op een lijst staan (bijlage 1) en trekvogels gebieden te worden aangewezen: speciale beschermingszones genoemd, waarbinnen deze vogels extra bescherming genieten. Aantasting van deze gebieden is eveneens slechts in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk. Aantasting omwille van een ruimtelijk belang is bij de gebieden wel mogelijk, mits sprake is van een “dwingende reden van groot openbaar belang”.

De Vogelrichtlijn moest in 1982 zijn omgezet in eigen regelgeving. Nederland verzuimde dat. De Europese Commissie is daarom inbreukprocedures gestart tegen Nederland, waarna Nederland tweemaal is veroordeeld omdat de Nederlandse wetgeving niet in overeenstemming was met de Vogelrichtlijn2.

Naar aanleiding hiervan is begin jaren 90 van de vorige eeuw aangevangen met een wijziging van de wetgeving ten behoeve van de soortenbescherming: de Flora- en faunawet. Verder is een aantal jaren later aangevangen met een wijziging van de Natuurbeschermingswet ten behoeve van de gebiedsbescherming.

Habitatrichtlijn

In 1992 trad de Habitatrichtlijn in werking. Ook deze richtlijn is nog steeds van kracht en heeft in de loop der jaren nauwelijks wijzigingen ondergaan. De richtlijn heeft min of meer dezelfde opzet als de Vogelrichtlijn maar geldt voor specifiek in de bijlagen genoemde diersoorten, plantensoorten en vegetaties.

De dier- en plantensoorten genoemd in Bijlage IV van de Habitatrichtlijn zijn aangemerkt als beschermde dier- en plantensoorten. De beschermde diersoorten mogen niet worden verstoord of gedood, hun nesten mogen niet worden verstoord of vernield en hun eieren mogen niet worden geraapt.

Voor de beschermde plantensoorten gelden soortgelijke bepalingen. De uitzonderingsmogelijkheden zijn vrijwel gelijk aan die in de Vogelrichtlijn met dien verstande dat in dit geval ook bij de soorten kan worden afgeweken van de verbodsbepalingen vanwege een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’.

Daarnaast dienen voor bepaalde diersoorten en vegetaties die op Bijlage II staan gebieden te worden aangewezen. Binnen deze zogenoemde Natura 2000-gebieden genieten deze soorten en vegetaties extra bescherming. Aantasting van deze gebieden is eveneens slechts in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’. Inmiddels heten ook de Vogelrichtlijngebieden Natura 2000-gebieden.

De Flora en Faunawet trad pas in 2002 in werking, de Natuurbeschermingswet 1998 pas in 2005. Tot die tijd hadden de belangrijkste bepalingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn rechtstreekse werking3, wat betekent dat daaraan voldaan diende te worden, ook al was de Nederlandse wetgeving hiermee niet in overeenstemming. Dit neemt niet weg dat ook na 2005 niet alle wetgeving voldeed aan de richtlijnen en ook de uitvoering te wensen overliet. Een paar voorbeelden:

Op grond van de Flora- en faunawet was het, in strijd met de Vogelrichtlijn, mogelijk om voor het verstoren/doden van vogels of het vernielen van nesten een ontheffing te verlenen in het kader van een dwingende reden van groot openbaar belang.

Op grond van de Flora- en faunawet was het, in strijd met de Vogel- en Habitatrichtlijn, mogelijk om voor vogels en beschermde bijlage IV soortenontheffing te krijgen ten behoeve van een ‘ruimtelijke ingreep’ in plaats van een dwingende reden van groot openbaar belang.
In eerste instantie had Nederland veel te weinig gebieden aangemeld om te worden aangewezen: 25 gebieden ten opzichte van de 144 gebieden die naar het oordeel van de Europese Commissie dienden te worden aangewezen. Verder zijn de gebieden pas recent allemaal aangewezen terwijl dat jaren geleden al het geval had moeten zijn.

Daarnaast was de regelgeving door talloze wijzigingen en aanvullingen vrijwel onleesbaar geworden.

De Wet natuurbescherming die op 1 januari 2017 in werking is getreden, beoogt onder andere deze strijdigheden met de richtlijnen op te heffen.

In deze wet is zowel de gebiedsbescherming als de soortenbescherming opgenomen. De wet sluit aan bij de Vogel- en Habitatrichtlijn en is minder complex. Bovendien is voor het eerst in de wet opgenomen dat de natuur intrinsieke waarde heeft. Bovendien zijn er in de wet niet alleen verbodsbepalingen opgenomen, maar zijn ook actieve maatregelen voorgeschreven om de stand van de natuur te verbeteren. En dit is hard nodig, want de groei van de bevolking, en de daarmee gepaard gaande benodigde ruimte, waarover de wetgever al in 1967 sprak, is in de loop der jaren alleen maar toegenomen.

Wet natuurbescherming: belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998