De uitspraak wijzigt fundamenteel hoe intern salderen wordt beoordeeld. ‘De impact van deze uitspraak zal groot zijn’, zegt advocaat Nina Rijsterborgh van ENVIRON Advocaten. ‘Dit is vergelijkbaar met de uitspraak van de Raad van State uit mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS).’ 

Intern salderen, waarbij de stikstofuitstoot van een nieuwe activiteit wordt verrekend met de uitstoot van een eerder vergunde activiteit op dezelfde locatie, mag niet langer worden gebruikt in de voortoets om te bepalen of een natuurvergunning nodig is.  

Bovendien trekt de uitspraak intern en extern salderen gelijk. Bij extern salderen wordt stikstofruimte overgenomen van een ander bedrijf. Dat werd al strenger beoordeeld. Voor intern salderen geldt nu ook dat alleen de feitelijk gebruikte en vergunde uitstoot in de referentiesituatie mag worden betrokken. Structureel onbenutte uitstootruimte, die eerder vaak werd meegenomen, vervalt hiermee. 

Een hypothetisch voorbeeld: een gemeente wil een bedrijventerrein herontwikkelen tot een woonwijk. Op het terrein staat een fabriek die een vergunning heeft om jaarlijks een bepaalde hoeveelheid stikstof uit te stoten. De fabriek wordt gesloopt, en in plaats daarvan worden woningen gebouwd.

Bij intern salderen wordt de stikstofuitstoot van de geplande woonwijk verrekend met de stikstofruimte van de oude fabriek. Als de uitstoot van de nieuwe situatie niet hoger is dan die van de fabriek, kan worden aangetoond dat er geen extra belasting op nabijgelegen Natura 2000-gebieden ontstaat. Hierdoor kan de ontwikkeling binnen de bestaande stikstofruimte doorgaan zonder aanvullende stikstofmaatregelen. 

Met de nieuwe regelgeving mag deze berekening echter niet meer worden gebruikt in de voortoets, maar alleen in de daaropvolgende passende beoordeling, waarbij strengere voorwaarden gelden. 

Het blijft wel toegestaan in de zogeheten passende beoordeling, maar dan onder strengere voorwaarden. Rijsterborgh zegt dat gebiedsprocessen daardoor complexer worden. 

‘Daarbij geldt de uitspraak niet alleen voor toekomstige bouwplannen of projecten, maar ook voor alle plannen en projecten waar op dit moment nog procedures over lopen bij de bestuursrechter én voor projecten die in de periode 2020-2025 vergund zijn met interne saldering.’ 

Het gevolg van de uitspraak zal zijn dat aanzienlijk vaker een natuurvergunning vereist zal zijn voor een project, zegt de advocaat. ‘Dit zal ertoe leiden dat projecten aanzienlijke vertraging zullen oplopen en zelfs minder snel vergund zullen worden.’ 

Arresten Hof van Justitie

De aanpassing volgt op recente arresten van het Hof van Justitie in Luxemburg, waarin striktere eisen werden gesteld aan de voortoets. Ook zegt de Afdeling dat er verwarring is ontstaan in de jurisprudentie omdat Nederlandse rechtbanken sinds 2021 verschillende uitspraken hebben gedaan over intern salderen. 

Voor bedrijven en gebiedsontwikkelaars die afhankelijk zijn van intern salderen, leidt dit vermoedelijk tot meer administratieve lasten en langere vergunningprocedures, erkent de Raad van State. 

Provincies moeten het nieuwe beoordelingskader direct toepassen bij alle lopende en toekomstige vergunningsaanvragen. Ook wordt verwacht dat zij beleid ontwikkelen om de mogelijkheden voor intern salderen te reguleren, vergelijkbaar met hun beleid voor extern salderen. 

Voor bedrijven die tussen 2020 en 2025 intern saldeerden zonder natuurvergunning, biedt de Afdeling bestuursrechtspraak een overgangsregeling. Tot 2030 mogen zij hun activiteiten voortzetten, tenzij deze leiden tot aantoonbare schade aan Natura 2000-gebieden.

De Raad van State heeft een stroomschema met het beoordelingskader online gezet.