Een Rijksgrondfaciliteit was een van suggesties die rolde uit het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Woningbouw en Grond dat vlak voor de zomer met de Tweede Kamer werd gedeeld. Minister Mona Keijzer van VRO reageerde afgelopen vrijdag op dat IBO-rapport ‘Op grond kun je bouwen’..
Volgens de IBO-werkgroep die het advies opstelde, biedt de Rijksgrondfaciliteit medeoverheden de mogelijkheid om via het Rijk medefinanciering aan te trekken. Hiermee kunnen zij zelf gronden aankopen en/of risico’s delen bij actief grondbeleid.
De minister verduidelijkt in haar brief niet welke vorm de grondfaciliteit moet aannemen, als financiële ondersteuning zoals de IBO-werkgroep suggereert, of bijvoorbeeld als grondbank.
Het moet volgens de werkgroep om grondaankopen gaan die een (nationaal) belang voor de woningbouw hebben. ‘Een specifieke kans is strategische grondaankopen in het kader van schuifruimte die bijvoorbeeld kan ontstaan door stoppende boeren, aldus het advies.
Is een Rijksfaciliteit een goed idee?
(scroll door naar onderen voor de vraag hoe zo'n faciliteit vorm zou moeten krijgen)
Edwin Buitelaar, hoogleraar grond- en vastgoedontwikkeling aan de Universiteit Utrecht, schrijft in een reactie: ‘Het opzetten van een Rijksgrondfaciliteit lijkt mij een verstandig idee, om waar nodig actief grondbeleid te faciliteren.’
‘Het Rijk kan als kapitaalverschaffer een belangrijke rol spelen bij de financiering van gebiedsontwikkelingen. Het Rijk deelt in de risico’s, waardoor gemeenten makkelijker over kunnen gaan tot verwerving.’
‘Bovendien leent het Rijk tegen relatief lage kosten, waardoor de kans op een positieve hefboom (hoger rendement op eigen vermogen) wordt vergroot. Ook kan een geconcentreerde faciliteit makkelijker kennis en kunde kan aantrekken en vasthouden.
Een belangrijk aandachtspunt is volgens Buitelaar de lokale democratische legitimiteit.
‘Uiteraard is de precieze vormgeving van de faciliteit van groot belang. Hiervoor zou ik eerder te rade gaan bij juristen en/of organisatiedeskundigen.’
‘Een Rijksgrondfaciliteit lijkt me over het algemeen een goed idee’, zeggen Esther Geuting, Erik de Leve en Matthijs Ham van de Stec Groep. ‘Hoewel het wel sterk afhankelijk is van hoe het wordt vormgegeven.’
‘Op de lange termijn kan dit instrument helpen om (complexe) gebiedsontwikkeling beter mogelijk te maken.'
‘Op de lange termijn kan dit instrument helpen om (complexe) gebiedsontwikkeling beter mogelijk te maken. Dit is een goed idee, omdat de stapeling van sectorale beleidsdoelen binnen eenzelfde gebied vraagt om meer sturing van de overheid; zij het op snelheid, zij het op het borgen van maatschappelijke meerwaarde’, laten de experts van Stec Groep in een schriftelijke reactie weten.
‘Er moet alleen niet verwacht worden dat dit snel nieuwe ontwikkelingen mogelijk zal maken. Voor woningbouwplannen op de korte en middellange termijn zijn immers al grondposities ingenomen.’
‘Een van de belangrijkste valkuilen staat al genoemd in het IBO-rapport, namelijk dat meer actief grondbeleid voeren risico’s bij gemeenten verhoogt. De Rijksgrondfaciliteit zorgt ervoor dat gemeenten vaker actief kunnen optreden op de grondmarkt.’
‘Actief grondbeleid brengt nou eenmaal risico’s met zich mee, wat onvermijdelijk zal gaan leiden tot meer financiële tegenvallers. Immers, als je niet gaat fietsen, zul je ook niet vallen. Actief grondbeleid leidt overigens zo nu en dan ook tot opbrengsten voor gemeenten.'
'Actief grondbeleid leidt overigens zo nu en dan ook tot opbrengsten voor gemeenten.'
‘Bovendien moet hierbij ook vermeld worden dat gemeenten sinds de kredietcrisis veel geleerd hebben op het gebied van het afdekken (voor zover mogelijk) van risico’s door slimmer om te gaan met privaatrechtelijke overeenkomsten.’
‘Voor de crisis werden risico’s onvoldoende ingezien. Gemeenten bleven bijvoorbeeld in bouwclaims zitten met grond die zij moesten aanbieden aan marktpartijen, maar welke de marktpartijen dan weer niet verplicht waren om daadwerkelijk af te nemen. Bij het inzetten van de Rijksgrondfaciliteit is het dus ook slim om juridische risico’s af te dekken.‘
‘Over het algemeen is onze verwachting dat de risico’s op de korte/middellange termijn beperkt zijn, doordat de vraag naar (betaalbare) woningen nog altijd fors blijft.’
‘Wat hierin niet wordt aangekaart, maar wel nog een wezenlijk gevolg zou kunnen blijken van een Rijksgrondfaciliteit is het (verder) opdrijven van grondprijzen. Door gemeenten een financiële ondersteuning te bieden voor het aankopen van grond, zullen zij vaker (minnelijk) gronden willen aankopen.’
‘Nu zullen zij nog niet altijd in staat zijn om grondposities in te nemen. Wanneer zij dit wel doen, is er een extra speler (met substantiële financiële slagkracht) aanwezig op de lokale grondmarkt. Marktpartijen zullen hier tegenop proberen te bieden, wat grondprijzen zou kunnen opstuwen’, aldus Geuting.
‘Conceptueel zie ik als voordeel dat hiermee een bepaald coördinatieprobleem wordt opgelost.'
‘Wat mij betreft een goed idee’, reageert Peter Boelhouwer, hoogleraar housing systems aan de TU Delft. 'Zeker voor grote locaties die grensoverschrijdend zijn. De initiële kosten/risico’s daarvan zijn hoog en kunnen vaak niet door gemeenten en/of marktpartijen worden gedragen. Voorinvesteringen van het Rijk zijn hierbij welkom (Provincie Gelderland is hier zelf ook al mee begonnen en kan daarmee plannen vlot trekken).
‘Valkuilen van de boete op onbebouwde grond (een ander voorstel van de minister) en in minder mate ook een planbatenheffing is dat partijen terughoudend worden bij het aankopen van grond voor nieuwe projecten. Je spant dan in feite het paard achter de wagen’, aldus Boelhouwer,
Stedelijk econoom Matthijs Korevaar, universitair docent aan de Erasmus School of Economics, reageert: ‘Conceptueel zie ik als voordeel dat hiermee een bepaald coördinatieprobleem wordt opgelost: als grondbezit erg versnipperd is kan het moeilijk zijn om grotere ontwikkelingen met meerdere eigenaren van de grond te krijgen. Als grote stukken grond in handen van de overheid zijn kan het makkelijker zijn om sneller tot ontwikkeling te komen.’
‘De vraag is of in het verwerven van deze gronden de overheid in staat is om de “juiste” gronden te verwerven en hoe dit zich verhoudt tot grond van marktpartijen. In zeker zin heeft zulke grondverwerving altijd een enigszins speculatieve component, waarbij je betaalt voor de optie om toekomstige maar zeer onzekere groei en uitbreiding van de bebouwde ruimte op die grond te kunnen faciliteren.’
‘Met eigen grond schept de overheid mogelijk dus ook een incentive om vooral de eigen grond te ontwikkelen, zelfs als een ontwikkeling op grond van andere partijen maatschappelijk rendabeler zou zijn.
Door actief grondbeleid kan het Rijk knelpunten aanpakken, zoals speculatie en versnippering van grondbezit’, reageert Jeroen Krijgsman, manager/ grondzakendeskundige bij Overwater Grondbeleid.
‘Dit kan leiden tot een versnelling bij het realiseren van ruimtelijke opgaven en directere sturing op maatschappelijke doelen zoals betaalbaarheid en duurzaamheid. Ook kan worden beschikt over agrarisch blijvende ruilgrond, zodat bedrijfsverplaatsingen kunnen worden gefaciliteerd.’
‘Overheidsinterventie op de grondmarkt kan wel leiden tot marktverstoring en onbedoelde prijsopdrijving. Grondeigendom brengt het risico op waardedaling met zich mee, zoals wij hebben gezien in de crisis na 2008. De vraag is of het Rijk dat risico namens de belastingbetaler moet willen lopen.’
‘Het effectief inzetten van de faciliteit vereist nauwe samenwerking met lokale en regionale overheden, wat kan leiden tot complexiteit in de uitvoering. Zonder aanvullende maatregelen zal de Rijksgrondfaciliteit op zichzelf de woningprijzen niet significant verlagen; alleen een toename van het totale woningaanbod kan daartoe leiden.’
Hoe zou zoiets vorm moeten krijgen? En wie speelt welke rol?
We zien twee manieren waarop een Rijksgrondfaciliteit vormgegeven kan worden, zeggen Esther Geuting, Erik de Leve en Matthijs Ham (Stec Groep).
Allereerst noemen de Stec-experts de vorm van financiële ondersteuning, waarbij het Rijk de aankoop van grond mede financiert en als risicodragende partij instapt in de gebiedsontwikkeling (het precieze percentage dat het Rijk zal financieren in het midden gelaten).
Dit is de vorm waarover gesproken wordt in het IBO-rapport. Wanneer de gemeente grond wil aankopen kan zij beroep doen op het Rijk om een gedeelte van de aankoopsom mee te financieren, aldus de expoerts. Het Rijk wordt hierdoor mede-eigenaar in het gebied (en de ontwikkeling) en zal dus meedelen in winsten en risico’s.
‘Voordeel aan deze vorm is dat het niet locatieafhankelijk is. In principe kan deze ondersteuning worden ingezet bij elk perceel dat te koop wordt aangeboden.’
‘De tweede vorm is een grondfaciliteit in de vorm van een grondbank, waarop gemeenten aanspraak kunnen maken wanneer dit van belang is.’
In het rapport Rijksondersteuning in gebiedsontwikkeling wordt aangegeven dat de grondbank kan worden gevuld met:
- bestaande grondposities van het Rijk;
- gronden die worden opgekocht van stoppende agrarische bedrijven
- gronden die gemeenten en provincies hebben aangekocht voor bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling, maar die nog niet direct nodig zijn.
Zo'n Rijksgrondfaciliteit en regionale en lokale grondfacilteiten kunnen prima samen gaan en elkaar versterken, stelt Peter Boelhouwer (TU Delft). ‘Voor veel grote locaties zouden PPSen op zijn plaats zijn waar Rijk, provincies, gemeenten en marktpartijen gezamenlijk in opereren en de risico’s delen.', aldus Boelhouwer.
‘Op de lange termijn heeft een landelijke grondbank vele voordelen, die verder gaan dan enkel woningbouwopgaven', zeggen de experts van Stec. 'Toen actief grondbeleid nog de status quo was, hadden we eigenlijk al een dergelijke situatie. Sinds de crisis is deze grondbank geslonken.’
Juist nu kan dit ons op sommige dossiers soelaas bieden, aldus de experts. ‘Denk bijvoorbeeld aan ruilgronden voor agrarische bedrijvigheid in combinatie met stikstofgevoelige natuurgebieden.’
Het duurt echter wel even voordat deze grondbank van voldoende formaat gaat zijn om deze succesvol te laten zijn, zeggen ze. ‘Dit is opnieuw afhankelijk van welke gronden in worden gebracht. Daarbij komt ook dat het locatieafhankelijk is: gemeenten kunnen alleen gronden uitnemen op de locaties die in de grondbank zijn ingebracht.’
‘Wanneer een gebiedsontwikkeling wordt beoogd op een bepaalde locatie moet er wel net een positie zijn ingenomen binnen het betreffende gebied voordat het instrument van toegevoegde waarde is (of er moet geruild kunnen worden).’
In beide gevallen is het belangrijk dat het op voorhand duidelijk is voor gemeenten wanneer zij op medewerking van het Rijk kunnen rekenen. De eerste vorm lijkt echter het meest voor de hand te liggen, met mogelijk daarnaast een grondbank voor een relatief beperkt aantal locaties die op voorhand al strategisch gaan zijn. ?
Een Rijksgrondfaciliteit (in de vorm van financiering) is zeer goed te combineren met het voorkeursrecht, vinden de experts. ‘De gemeente kan voor strategische posities het voorkeursrecht vestigen, ook als zij dit niet zelf kan betalen. Door deelname van het Rijk kan de aankoop van deze gronden wel succesvol zijn.’
'De gemeente kan voor strategische posities het voorkeursrecht vestigen, ook als zij dit niet zelf kan betalen.'
‘Punt van aandacht is wel dat dit om extra afstemming vraagt in de toch al krappe termijn waarbinnen gemeenten met een voorkeursrechtbeschikking voor de dag moeten komen.’
Jeroen Krijgsman (Overwater Grondbeleid): ‘De grondfaciliteit zou gericht inzet moeten worden met focus op strategisch belangrijke locaties of daar waar de markt faalt en publieke interventie noodzakelijk is. Daarbij moeten heldere voorwaarden gesteld worden voor grondaankoop en om speculatie te voorkomen en marktverstoring te minimaliseren.’
‘De effectiviteit kan worden vergroot door het uitbreiden van het voorkeursrecht, zodat dit ook kan worden gevestigd op blijvend agrarische grond. Dit was door het vorige kabinet aangekondigd, maar heeft verder geen vervolg gekregen.’
‘Door de Rijksgrondfaciliteit te combineren met een uitgebreid voorkeursrecht, krijgt de overheid meer grip op de grondmarkt en kunnen ruimtelijke doelen effectiever worden gerealiseerd. Ook hier geldt dat een zorgvuldige afweging gemaakt moet worden ten aanzien van de rechten van grondeigenaren en de mogelijke invloed op de markt.’
