Dit is een ingezonden opinie-artikel van Jurriaan van den Eijkhof is onafhankelijk adviseur, procesmanager en stadmaker, gespecialiseerd in ruimtelijk-economische vraagstukken, en Arnoud Verhage, belangenbehartiger bij ORAM: Ondernemend Amsterdam. Het artikel verscheen eerder in het oktobernummer van vakblad BT.
Heb je ook journalistieke teksten of opiniestukken die zouden passen op Stadszaken? Laat het weten via redactie@stadszaken.nl. De redactie bepaalt uiteindelijk of het geplaatst wordt. We accepteren ook advertorials. Ook daarbij oordeelt de redactie of het past bij de doelgroep.
'De opmerkingen geven geen aanleiding tot het inhoudelijk aanpassen van de Projectnota.' Het is een veel voorkomende zin die je leest in de zogeheten Nota’s van Beantwoording van de gemeente.
Vaak zijn er op plannen van de gemeente inhoudelijke bezwaren, adviezen, bedenkingen geuit door stakeholders en bewoners, waaronder ORAM. Deze leiden echter zelden tot serieuze aanpassingen. Dat deze input serieuzer genomen moet worden en anders kan leiden tot grote vertragingen in de woningbouwontwikkeling bewijst de situatie in het Amsterdamse Hamerkwartier.
Onlangs deed de Raad van State uitspraak over twee bestemmingsplannen in het Hamerkwartier in Amsterdam die de bouw van bijna tweeduizend woningen mogelijk moesten maken. De vernietiging van deze plannen, vanwege ontbrekende informatie over risico's, lijkt wellicht als een donderslag bij heldere hemel te komen.
Maar in 2018 gaf katalysatorenmaker Ketjen (toen Albemarle Catalysts) als reactie op de Projectnota al aan dat het 'grote ongewenste consequenties [voorziet] van de voorgestelde plannen, met name voor de eigen bedrijfsvoering, maar ook voor toekomstige omwonenden.'
Ook is er zonder goede onderbouwing gekozen door de gemeente om af te wijken van de richtafstanden die gelden bij woningbouw in de nabijheid van industrie. Bij milieucategorie 5 is dit is 700 meter. In het Hamerkwartier is circa 50 meter gehanteerd.
Een verrassing kan de vernietiging niet genoemd worden.
Andere reacties op de Projectnota geven daarnaast een duidelijk signaal af over de zorgen van het wegdrukken van bestaande ondernemers, het mengen van werken met zoveel woningen en het gebrek aan eventuele alternatieve vestigingslocaties in de omgeving.
Dus een verrassing kan de vernietiging niet genoemd worden. Hoe kan het dan dat ondanks al deze signalen de gemeente de Projectnota toentertijd nauwelijks heeft aangepast?
Plaberum trechter
Onderliggend is het ‘wensdenken’ bij de gemeente, wanneer het complexe gebiedstransformatie betreft. Enerzijds het geloof dat alles te mengen valt en anderzijds in de natuurlijke verplaatsing van bedrijven, die door de nieuwe plannen op gang zal komen.
Bovenal is het de gehanteerde systematiek van gebiedsontwikkeling; het zogenaamde ‘Plaberum’ (zie kader). Voornamelijk ingericht voor ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling, waarbij lege kavels worden ontwikkeld tot een nieuw stuk stad (denk aan de Zuidas en IJburg). Maar deze systematiek wordt nu ook toegepast bij complexe gebiedstransformaties en daar schuurt het.
Het plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen (Plaberum) beschrijft de stappen voor gebiedsontwikkeling in Amsterdam. Elke stap mondt uit in een nota en een bestuurlijk besluit.
1. verkenning -> principebesluit (Principenota);
2. haalbaarheid -> projectbesluit (Projectnota);
3. ontwerp -> investeringsbesluit (Investeringsnota);
4. uitvoering -> verschillende besluiten.
De stappen in het Plaberum trechteren de wensen van de gemeente naar een point of no return; een punt waarop het doel niet is om de opmerkingen, zorgen, ambities van de omgeving een plek te geven in de planvorming, maar om deze juist weg te schrijven en in de Nota van beantwoording voornamelijk te onderbouwen waarom de eigen ingezette koers verantwoord is.
Dit komt doordat het doel bepaald en bepalend is. Dit doel is bij gebiedstransformaties eigenlijk altijd het aantal woningen. Door de systematiek toe te passen en vast te houden aan het kwantitatieve doel van woningen, zullen andere ambities en belangen daarvoor moeten wijken.
Zo is een van de doelen in de Investeringsnota Hamerkwartier uit 2021 treffend. ‘De gemeente wil het volgende bereiken met de verandering van Hamerkwartier: (1) Snel veel woningen bouwen, in totaal 6.000 tot 6.500.’
Dit getuigt niet van veel realiteitszin. Snel woningen bouwen op een functionerend bedrijventerrein, omgeven door een bedrijf met een hoge milieucategorie, lijkt geen voor de hand liggende combinatie voor menging. Zeker niet in deze woningaantallen.
Gemeentelijke ambities onder druk
Door het toepassen van deze systematiek bij gebiedstransformatie komen ook vaak - paradoxaal genoeg - de eigen gemeentelijke ambities onder druk te staan. Zo is typerend de zinsnede in de Projectnota Hamerkwartier over het terugkeren van waardevolle ondernemers.
'Pioniers van het eerste uur [..], kleinschalige bedrijven in uiteenlopende sectoren, winkels en een gevarieerd aanbod van horeca, zijn allemaal waardevol in de visie van de gemeente. Maar de gemeente is geen eigenaar van vastgoed in het gebied en dus niet de partij die uiteindelijk beslist over wie er straks in het gebied gevestigd zijn.'
Het zijn juist de gemeentelijke plannen die speculaties op gang brengen en ervoor zorgen dat huurcontracten niet verlengd worden door eigenaren of projectontwikkelaars. Waardoor ondernemingen die de gemeente graag zelf in het gebied ziet, moeten verdwijnen.
Hoe dan wel?
Gebiedstransformatie is een wezenlijk andere manier van stadsontwikkeling. Dus hanteer ook een andere systematiek en samenwerkingsvormen. Ook in het Hamerkwartier zijn vast en zeker plekken waar transformatie mogelijk is. Maar dan incrementeel, met een langdurig tijdspad en met betrokkenheid van alle belanghebbenden; meer organisch.
Dit staat echter haaks op de huidige manier van gebiedsontwikkeling; dicht gerekend en getekend, met een kwantitatieve opgave (woningbouwaantallen) als stuwende factor.
‘Het definitieve karakter van ‘Plaberum projecten’ frustreert het proces’
In de Agenda Ruimte voor Werk pleitten wij daarom al voor een grondige herziening van de Plaberum-systematiek bij gebiedstransformatie. Steek minder tijd in het uitkristalliseren van de nota’s en ga eerder het gesprek aan met de omgeving.
Benader het incrementeel en met een iteratief proces, waarbij kwantitatieve doelstellingen een resultante zijn van het proces en geen sturend doel.
Zo zou voor het Hamerkwartier een mooiere ambitie zijn om na te streven: ‘efficiënter ruimtegebruik en intensivering van het Hamerkwartier, waarbij wordt gezocht naar verbetering van de leefomgeving van aanpalende buurten.’
Uit deze ambitie volgt na intensieve dialoog met belanghebbenden een realistisch kwantitatief en kwalitatief programma, zo benadrukken wij ook in de Transitie van Werklocaties (2024).
Ook frustreert het zelfbenoemde definitieve karakter van ‘Plaberumprojecten’ het proces. Zo worden in de Amsterdamse Ontwikkelstrategie 2035 deze ‘projecten’ als definitief beschouwd waar geen ruimte meer is voor herziening.
De situatie bij het Hamerkwartier bewijst dat dit niet het geval is. Ook ‘Plaberumprojecten’ kunnen uiteindelijk bij de Raad van State worden vernietigd. Beschouw dus een project- of investeringsnota niet als voldongen feit, maar slechts als vaststelling van de eigen gemeentelijke ambitie.
Ongewenste vertraging
Voor het Hamerkwartier resulteert deze werkwijze - vast niet bedoeld - tot een vertraging van de zo gewenste woningbouwontwikkeling. Alleen anders dan de publieke opinie doet vermoeden, is dit niet te wijten aan een bedrijf als Ketjen, of andere partijen die de gemeente hebben gewezen op de complexiteit en de (on)haalbaarheid van de plannen.
Het is de gemeente zelf die in feite de voortgang van de woningbouwontwikkeling blokkeert door vast te houden aan dezelfde traditionele manier van gebiedsontwikkeling.
Zoals wij al langer bepleitten is het belangrijk (en voorwaardelijk) om bij transformatie de belangen, ambities en kennis en kunde van stakeholders in de omgeving mee te nemen. Aan het begin van het proces. Want anders blijven de transformatie plannen eindigen bij de Raad van State, met als gevolg jaren vertraging, juridische kosten en veel onvrede bij stakeholders.
Woningbouw is een van de belangen waar rekening mee gehouden dient te worden door het stadsbestuur en niet het enige. Alleen dan kan volwaardige gebiedstransformatie plaatsvinden, waarin plek is voor de belangen en ambities van alle relevante stakeholders.