Dit artikel staat in ROm april 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld je nu aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Cees-Jan Pen is lector bij de Ondernemende Regio Fontys Hogeschool. Juriën Poulussen en Evert Jan de Kort zijn respectievelijk senior adviseur en senior partner bij Stec Groep
Langzamerhand begint het besef door te dringen dat er geen ruimte is voor circulaire bedrijven. Onder meer het PBL vraagt aandacht voor de ruimtelijke impact van de circulair economie en raamt dat de circulaire economie tot veertig procent extra ruimte voor bedrijventerreinen kan vragen.
Ook de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) en het College van Rijksadviseurs (CRa) benoemen de urgente opgave om voldoende, kwalitatief goede ruimte voor circulaire activiteiten te reserveren. In de praktijk zien we daar echter te weinig van terug.
In het ruimtelijk debat draait het vooral om de vraag hoe we bedrijven en wonen meer kunnen mengen. Bestuurders stuiten bij industriële bedrijven op nimby-bezwaren, wijzen naar een locatie ergens in de regio en kiezen liever voor het huisvesten van hippe, lichtere bedrijfsactiviteiten.
Voor grootschalige circulaire activiteiten is geen plaats. Demissionair minister De Jonge typeerde de circulaire economie in NRC 13 juni vorig jaar al als een van de minst ontgonnen gebieden binnen de ruimtelijke ordening. Het is nu tijd om de ruimte daarvoor hoger op de politieke agenda te zetten. Werkgebieden en ruimte voor circulaire activiteiten zijn noodzakelijk om te voldoen aan de verduurzamings- en klimaatdoelen die we onszelf hebben gesteld.
Ruimtedruk op industrieterreinen
De ruimtelijke opgave van de circulaire economie is divers, laat recent onderzoek en het whitepaper Werken aan een Ruimtelijke Circulaire Economie (RCES) van Stec Groep zien. Het grootste dilemma doet zich voor op terreinen met een hoge milieucategorie (HMC), de bekende “echte zware industrieterreinen”. Circulaire industrie, zoals de maakindustrie en hoogwaardige recycling van grondstoffen en materialen, zijn HMC-activiteiten.
Om de vraag van de circulaire industrie te kunnen faciliteren moet ruimte voor HMC-bedrijven minimaal behouden blijven, maar in de praktijk neemt deze vooral af. Onder meer VNO-NCW Midden[4] waarschuwt net als VNO-NCW West dat de HMC-ruimte in vijf provincies onder druk staat of niet optimaal wordt benut.
Bestaande HMC-terreinen dreigen te worden getransformeerd en realisatie van nieuwe HMC-terreinen is complex. Bovendien zit het juiste bedrijf niet op de juiste plaats. Er zitten veel lichte bedrijfsactiviteiten op locaties waar hogere milieucategorieën zijn toegestaan of bedrijven zijn gevestigd op watergebonden kavels, die ze alleen gebruiken als lunch- of visplek.
Beter benutten
We moeten dus ruimte reserveren voor circulaire industrie. Maar “reserveren” is een vaag begrip en makkelijker gezegd dan in de praktijk gedaan. Onze aanname is dat beter benutten en beschermen van bestaande HMC-ruimte de belangrijkste opgave is. Het is namelijk complex om nieuwe HMC-terreinen te realiseren en omdat de ruimtevraag vanuit de recycling op termijn stabiliseert bij inbedding van circulair design en goede refurbish- en repair-oplossingen in productketens.
Ruimte reserveren voor HMC-bedrijven heeft geen one size fits all-oplossing. Daarvoor zijn de bedrijfsactiviteiten te divers en is het financiële aspect en het belangenveld tussen ondernemers, eigenaren en overheden te complex.
Overheden hebben een gereedschapskist aan instrumentarium en interventies nodig om per casus maatwerk te kunnen leveren. Daarom vullen we deze gereedschapskist alvast met negen wijzen van aanpak en concrete voorbeelden daarvan. Dit doen we op basis van kennis, onderzoek en adviestrajecten over circulaire ontwikkelingen in diverse regio’s.
1. Stip op de horizon
De circulaire economie verandert het economisch speelveld. We zien bedrijfsactiviteiten veranderen, oude bedrijfsmodellen verdwijnen en nieuwe opkomen, nieuwe supplychains ontstaan en reshoring van productie- en verwerkingsactiviteiten nabij plaatsvinden in Europa. Nederland moet bijvoorbeeld nog meer afval gaan importeren dan nu al gebeurt. Zo blijkt er te weinig plastic te zijn voor de circulaire fabrieken.
Gemeenten en regio’s moeten innoveren en zich opnieuw positioneren om de kansen in de circulaire transitie te pakken. Dat vraagt visie op het toekomstig verdienvermogen van gemeenten en regio’s: hoe ziet de circulaire economie eruit, welke bedrijfsactiviteiten horen daarbij, maar ook: voor welke bedrijfsactiviteiten en sectoren is minder ruimte? Een stip op de horizon ontbreekt.
Het antwoord op deze vragen biedt de basis om keuzes te maken over ruimte voor de circulaire economie. Demissionair minister Adriaansens heeft een aanzet gegeven door ruimte voor economie te agenderen voor de nog op te stellen Nota Ruimte.
De provincie Zuid-Holland presenteerde een Ruimtelijke Strategie Circulair Zuid-Holland met daarin een provinciale circulaire hoofdstructuur. Aanvullend is het woon-werkakkoord van de Haagse regio een goed voorbeeld. Daarin maken gemeenten afspraken over ruimte voor HMC-bedrijven en beter benutten van bestaande HMC-locaties, met bijvoorbeeld regels voor toewijzing en weren van bedrijven. Ze verkennen verder de mogelijkheden voor een financieringsstrategie hiervoor.
2. Sturen op vrijkomende plekken
We moeten bestaande HMC-locaties beter benutten met sturen op vrijkomende plekken. Overal in het land vallen regelmatig plekken vrij door verhuizende of stoppende bedrijven. In de havens zien we fossiele industrie verdwijnen. Dat biedt de mogelijkheid om te acteren.
North Sea Port, waarin de havens van Gent, Terneuzen en Vlissingen samenwerken, kiest ervoor om de haven op die manier gefaseerd te transformeren naar een circulaire economie. Het havenbedrijf heeft zich als doel gesteld om in 2025 clusterruimte van 150 hectare voor circulaire projecten beschikbaar hebben en minstens tien circulaire activiteiten met innovatieve processen en technologieën aan te trekken.
Het havenbedrijf Port of Zwolle constateert dat de circulaire transitie van de haven ruimte kost, maar beschikt over weinig mogelijkheden voor uitbreiding. Beter benutten staat hoog op de agenda. Om te inventariseren waar ruimte gewonnen kan worden en waar ze beter invulling kunnen geven aan “het juiste bedrijf op de juiste plek” brengen ze de mogelijkheden in kaart om efficiënt en effectief te kunnen interveniëren.
3. Actief intensiveren en herstructureren
De markt pakt het beter benutten van bestaande HMC-locaties (nog) niet op. Regionale ontwikkelingsmaatschappijen spelen een cruciale rol om herontwikkeling en beter benutten van de grond te krijgen. Zij kunnen risicodragend participeren in herontwikkeling, intensivering en kwaliteitsverbetering van bedrijfskavels.
Cruciale rol voor regionale ontwikkelingsmaatschappijen bij herontwikkeling en beter benutten
In Alblasserdam was de ROM-D de spil in het herontwikkelen van het voormalige Nedstaal-terrein voor de vestiging van Peute Recycling. Dit bedrijf kon in Dordrecht geen groeiruimte meer vinden. Op de nieuwe locatie richt het zich op hoogwaardig recyclen en watergebonden vervoer.
In Maastricht was het de Limburgse Herstructureringsmaatschappij Bedrijventerreinen die investeerde in de uitplaatsing van drie bedrijven in het staalcluster van de Beatrixhaven ten gunste van een nieuwe fabriek van Vogten Staal. In Utrecht (OMU) en Overijssel (HMO) zien we ook een actieve rol van de regionale ontwikkelingsmaatschappijen bij herontwikkeling van bestaande industriële locaties.
4. Goede plekken versterken
Waar mogelijk zijn bestaande HMC-locaties uit te breiden en daarmee toekomstbestendig te maken. In het Limburgse Heijen wordt zo een bestaande binnenhaven aan de Maas met circa tien hectare en een nieuwe havenarm uitgebreid. Daarmee wordt ruimte geboden aan nieuwe watergebonden- en HMC-activiteiten.
De haven wordt geschikt gemaakt voor het bedienen van de grotere, moderne binnenvaartschepen. De uitbreiding biedt bovendien twee bestaande bedrijven de ruimte om retourstromen te kunnen faciliteren en recyclen.
Natuurontwikkeling en een betere verkeersafwikkeling is ook onderdeel van het plan, waardoor ook de omgeving winst boekt. Verderop, in Venlo, wordt de jachthaven verplaatst. Op de vrijgekomen noord- en zuidoever van de Industriehaven komt vervolgens ruimte voor circulaire bedrijvigheid.
5. Planologische randvoorwaarden
In de huidige ruimtelijke ordening stellen we planregels op tot een maximum, denk aan een maximale bouwhoogte, bebouwingspercentages en milieucategorie. Een ontwikkeling die binnen de grenzen van het maximum blijft, vindt over het algemeen doorgang.
Een licht bedrijf kan zich vaak vestigen op een plek met een hoge milieucategorie. Dit leidt tot “scheefwerken”: fysieke- en hinderruimte die niet goed wordt benut. Omgevingsplannen moeten strakkere eisen stellen: minimale milieucategorieën, bouwhoogten en het eisen van watergebonden activiteiten op watergebonden kavels.
6. Schuifruimte voor lichtere bedrijven
Schuifruimte is randvoorwaardelijk om verschillende bestaande HMC-locaties vrij te spelen en opnieuw in te vullen. Voor lichtere bedrijvigheid is het vaak makkelijker om een nieuwe plek te vinden. Dit kan door uitbreiding van bedrijventerreinen of door te intensiveren op bestaande bedrijventerreinen.
Vrijwel alle grote steden en stedelijke regio’s zoeken op dit moment naar schuifruimte door nieuwe bedrijventerreinen te ontwikkelen, bestaande mkb-bedrijventerreinen beter te benutten of door meer ruimte te creëren voor werken elders in de stad. Er moet een alternatief zijn voor de scheefwerkers op HMC-locaties.
De gemeente Rotterdam presenteerde onlangs een actieprogramma om nieuwe, betaalbare ruimte voor werken in de stad te realiseren.
7. Selectief in gronduitgiftebeleid
We zien in diverse regio’s al initiatieven om ruimte voor nieuwe terreinen te koppelen aan circulaire bedrijven. In het gronduitgiftebeleid moet worden gestuurd op wenselijke activiteiten en ontwikkelingen. Het is bijvoorbeeld ook binnen het Didam-arrest mogelijk om bij gronduitgifte voorrang te geven aan bedrijven die elders uitgeplaatst dienen te worden.
Op die manier kan “beter benutten” handen en voeten krijgen. In het land zien we veel voorbeelden van sturen op circulair bouwen, bijvoorbeeld op De Hemmen III in Sneek.
Daarnaast hanteert de gemeente Lansingerland de R-Ladder om de voorrang van toewijzing van bouwkavels te bepalen. In de Provinciale Staten van Utrecht is recent een motie aangenomen om circulaire bedrijven voorrang te verlenen bij uitbreidingen van bedrijventerreinen.
8. Transformatiestop en compensatieplicht
Provincie Zuid-Holland[8] heeft een rem gezet op de afname van ruimte voor HMC- en watergebonden bedrijvigheid. Daarvoor is in de omgevingsverordening een compensatieplicht opgenomen: bij transformatie van HMC-locaties moet de ruimte elders worden gecompenseerd.
Daarnaast stelt de provincie een lijst op van te behouden bedrijventerreinen waar transformatie op voorhand al onmogelijk wordt gemaakt. Daarmee worden schaarse HMC-terreinen beschermd.
9. Impact verkleinen bij de bron
HMC-activiteiten zijn makkelijker in te passen als omgevingshinder zoveel mogelijk bij de bron wordt voorkomen. Betonrecycler en -producent Rutte Groep uit Zaandam heeft voor de nieuwe locatie met de gemeente afspraken gemaakt over het beperken van de geluid- en stofoverlast, over de uitstraling van de panden en het verschuiven van vervoer over water naar de weg.
Daarmee wil de gemeente voorkomen dat te bouwen woningen in de omgeving overlast van het bedrijf ondervinden. Onder meer door de bedrijfsactiviteiten te overkappen, heeft het bedrijf zich toch kunnen vestigen.
Aan de slag
In de praktijk zien we dus al voorbeelden om ruimte te reserveren en te realiseren voor HMC-bedrijven die een cruciale rol spelen in de circulaire transitie. Dat is hard nodig, want met de huidige nadruk op kleinschalige initiatieven blijft ruimte de bottleneck en halen we de circulaire doelstellingen niet.
We moeten grip krijgen op de ruimte en met name HMC-ruimte beschermen. In lijn met de oproep van de Rli moet het daarbij de regie pakken. Maar provincies en gemeenten moeten niet afwachten, en doorgaan met wat ze al doen en van elkaar leren. Want ze hebben zelf ook verantwoordelijkheid om samen met werkgevers snel aan de slag te gaan voor circulair perspectief op bedrijventerreinen.
