Hoe borg je ruimte voor werk met de Omgevingswet, die vraag staat centraal tijdens een de Live stream ‘Zo borg je ruimte voor werk met de Omgevingswet’ die vakblad BT en kennisalliantie SKBN op donderdag 14 maart organiseren.
Oud-bestuurder Willem Buunk, managing consultant bij Berenschot, legde onlangs de omgevingsvisies van tien grotere gemeenten (100.000+ inwoners) onder de loep.
Zijn ontnuchterende constatering was dat het belang van economie als ruimtegebruiker nagenoeg ontbrak. ‘De visies gaan in hoofdzaak over drie thema’s: wonen, vergroening en de herinrichting van de verkeersruimte. Economie is nagenoeg afwezig.’
Ad hoc-oplossingen
Zonder ruimtelijke visie op economie in een richtinggevend beleidsstuk, ben je volgens Buunk - zodra de vraag aan de orde is wat er met de bedrijven moet gebeuren - veroordeeld bent tot ad hoc-oplossingen.
Wonen domineert in het ruimtelijk visie- en planvormingsproces, stelt Buunk. Wethouders voor wonen zijn vaak ook wethouder ruimtelijke ordening. ‘Ze weten vaak letterlijk niet welke bedrijven er in een bepaalde omgeving zitten.’
'Dit komt mede doordat bedrijvigheid vaak is weggestopt of letterlijk een black box is. De laatste tijd gaat dit gelukkig wat beter. Er is met name meer aandacht voor het mkb en het familiebedrijf.’
Verantwoordelijkheid economisch domein
Op de vraag wie ervoor moet zorgen dat economie wél als ruimtevrager in omgevingsvisies zit, antwoordt Buunk dat dit ten eerste het economisch domein zélf is. Maar EZ-bestuurders en -ambtenaren zijn doorgaans niet goed aangehaakt bij het ruimtelijke visie- en planvormingsproces. De ambtelijke bezetting is vaak ook beperkt.
Het ondergeschikte belang van ruimte voor economie valt volgens planoloog Buunk ook het R.O.-domein zelf te verwijten. Dat heeft vaak meer affiniteit met wonen en soms domweg geen kaas heeft gegeten van economie.
‘Ik heb acht jaar in de gemeenteraad van Utrecht gezeten. Wat er op Lage Weide gebeurt - een van de grootste bedrijventerreinen van Nederland - daar hadden bestuurders en raadsleden vaak geen idee van. Bij bestuurders miste ik de vaardigheid om zaken op het gebied van wonen en vergroening te verbinden aan het thema economie, en vice versa. Het gaat om het zoeken naar win-wins.’
Utrechtse Barcode
Met de Utrechtse ‘Barcode’ is dat sterk verbeterd, waarmee de stad een gebalanceerde ontwikkeling nastreeft met naast ruimte voor wonen ook ruimte voor voorzieningen en werken.
Volgens Buunk functioneert het Regionale Programma Werklocaties (RPW) afgelopen tien jaar beter dan in de periode daarvoor, omdat de planning realistischer is. Gemeenten hadden lang de neiging om de verwachtingen van behoefte aan ruimte voor bedrijven op te blazen, wat resulteerde in een opgeteld regionaal surplus.
De proof of the pudding is als er gekozen moet worden: óf een bedrijventerrein, óf woningen moeten komen. Dan delft de economie in de politieke arena meestal het onderspit.
Waar dat surplus in de nadagen van vastgoed- en financieringscrisis een loden last bleek, is er nu weer eens sterk groeiende behoefte aan ruimte voor werk die samenhangt met de groeiende bevolking, en met de transitie naar een circulaire economie.
Beter benutten
Buunk stelt dat die additionele economische ruimtevraag voor een deel gevonden moet worden door het beter benutten van bestaande werklocaties. Daarvoor is het essentieel dat ruimte op bestaande, strategische werklocaties wordt geborgd.
‘Anderzijds zal er een restvraag overblijven die niet op bestaande terreinen kan worden geaccommodeerd. Dit omdat het tempo van herstructurering nu eenmaal niet zo snel loopt als de ontwikkeling van de vraag, en kostbaar is.’
Bovendien worden veel bedrijfslocaties buiten de bedrijventerreinen benut voor woningbouw, stelt Buunk. Daarom is het volgens hem onvermijdelijk dat er ook nieuwe economische ruimte gepland wordt.
RPW-tafel doorvertalen
Een belangrijke hiaat die Buunk constateert, is dat de ruimtelijke verkenning die economische ambtenaren aan de RWP-tafel maken misschien beter is, maar nog steeds niet naar buiten wordt doorvertaald.
‘De gemeenteraad tekent het af. De wethouder economische zaken denkt dat hij zijn huiswerk heeft gedaan. Maar de proof of the pudding is als er gekozen moet worden: of een bedrijventerrein, of woningen moeten komen. Dan delft economie in de politieke arena meestal het onderspit.’
Omgevingsvisie
Daarom komt Buunk met een dringende boodschap: leg sectorale kwantitatieve ramingen publiekrechtelijk vast in ruimtelijke planvormingsinstrumenten uit de Omgevingswet. Met bovenin de planvormingscyclus de omgevingsvisie.
‘Hoe kijken we naar onze toekomst van de economie, onze provincie en in onze gemeente? In provinciale omgevingsvisies is dat redelijk uitgewerkt waarmee er een beleid ligt op basis waarbij bijvoorbeeld instructieregels kunnen worden opgelegd.’
Instructieregel
Zo legde de provincie Noord-Holland een ruimtelijke instructieregel op die delen van het bedrijvengebied in de Noordzeekanaalzone een moratorium op transformatie naar wonen.
Maar met gemeentelijke omgevingsvisies die hij onder de loop nam, is het in zijn woorden ‘droevig’ gesteld. ‘Als er geen visie is op de gewenste ontwikkeling van de economie en bedrijventerreinen, dan is het moeilijk om tot een degelijke organisatie van de uitvoering te komen met beleidsregels, herstructurering en tijdige planning van nieuwe locaties.’
Kerninstrument programma
Voor die uitvoering biedt de Omgevingswet volgens hem een interessant nieuw kerninstrument: het ‘programma’. ‘Het programma is een nieuw instrument van de Omgevingswet waarin sectorale doelen kunnen worden uitgewerkt naar een samenhangende uitvoering. Dit kan gebiedsontwikkeling omvatten of desgewenst de vertaalslag naar beleidsregels in het juridisch bindende omgevingsplan.’
Daarmee hebben gemeenten of regio’s volgens Buunk een troef in handen om te sturen op ruimte voor werk. Hij adviseert daarom om ook RPW-afspraken in dit nieuwe kerninstrument programma uit de Omgevingswet vast te leggen.
15 procent meer ruimte voor economie
Een programma kan gebiedsgericht of thematisch worden ingevuld en kan gemeentegrenzen overstijgen. Zo kondigde minister Hugo de Jonge als minister voor ruimtelijke ordening in 2022 de komst van een 26 nationale ruimtelijke programma’s aan.
In oktober 2023 presenteerde minister Micky Adriaansens van EZK het Nationaal Programma Ruimte voor Economie. Daarin staat dat er tot 2050 een additionele behoefte is van 15 procent ruimte voor economie, vanwege demografische groei en de transitie naar een circulaire economie.
Zoeken naar samenhang
Kritiek op het programma-instrument is dat het té sectoraal zou zijn. De Jonge wees dan ook nadrukkelijk op het belang van ruimtelijke samenhang tussen de programma’s. Het is aan de provincies om de ‘ruimtelijke puzzel’ te leggen, en waar mogelijk functies te combineren.
In lijn met geest van de Omgevingswet, die uitgaat van integraliteit, hamert ook Buunk op programma’s met verbindende thema’s, waarin samenhang wordt gezocht met andere opgaven.
‘De Omgevingswet zegt niet dat het programma sectoraal moet zijn. Ik zou gaan voor een programma waarin een mix van herstructurering van bestaande werklocaties en nieuwe werklocatieontwikkeling wordt gekoppeld aan de woonopgave of landschappelijke kwaliteit.’
En net zoals het op nationaal en regionaal niveau nog een hele opgave zal zijn om 15 procent extra ruimte voor economie te vinden, geldt dit op lokaal niveau evengoed. ‘Waar mogelijk zal nieuwe ruimte voor werk het in samenhang met ander functies gevonden moeten worden.’
Cees-Jan Pen: 'Integrale blik nodig, ook vanuit economisch perspectief
Cees-Jan Pen, lector De Ondernemde Regio, Fontys Hogeschool, en lid van de adviesraad van de SKBN, omschrijft hij de diagnose van Buunk als ‘een feest van herkenning, helaas.’
Pen: ‘Ruimte voor werken is lang het stiefkindje van de ruimtelijke ordening geweest en dat herstel je niet even. Het maar blijven hameren op harde aantallen woningen en deze plakken op gebieden, helpt bepaalt niet. Ruimtelijke ordening is teveel geworden tot een soort woonbeleid, terwijl we uit de studieboeken weten dat het gaat om integrale afwegingen.’
Illustratief voor het gebrekkige integrale karakter in dit kader is volgens hem ‘het gesputter uit de bouwhoek nu we eindelijk bodem en water als leidend principe serieus meenemen in de ruimtelijke ordening’.
Pen ziet ook lichtpuntjes: ‘Gemeenten als Rotterdam, Den Haag, Amsterdam en Leiden zijn wakker geworden door serieus in te zetten op ruimte voor betaalbare bedrijfsruimte in de stad. Andere gemeenten als Tilburg, Eindhoven, Helmond en provincies als Utrecht, Limburg, Gelderland en Overijssel investeren substantieel in bestaande werklocaties.’
‘Ik snap de oproep van Buunk voor hardere en ook wettelijke kaders, maar geloof zelf meer in integrale blik ook vanuit economisch perspectief’
Steden en regio’s zetten volgens Pen stevig in op een gezonde woonwerkbalans, waarbij vaak wordt uitgegaan van minimaal 0,5 fte per woning. We weten dat in een aantrekkelijke stad voldoende betaalbare ruimte is voor wonen en werken. Ruimte voor praktijkgericht en ambachtelijk werk, vakmanschap en praktisch opgeleiden, is belangrijke sociaaleconomische drager. In een stad moet ook gewoon gewerkt worden.’
Een gezonde woonwerk-balans is volgens Pen tevens van belang om een scheve balans in woonwerk-verkeer tegen te gaan. Werken zorgt volgens hem bovendien voor meer leefbare wijken en reuring en levendigheid in de stad. Voldoende ruimt voor werk is volgens hem bij uitstek ruimtelijke ordening, en nadrukkelijk een collegebrede taak.
In aanvulling op Buunk stelt Pen nog dat gemeenten terecht hoge duurzame en circulaire ambities stellen, maar deze niet ruimtelijk vertalen. ‘Er is namelijk nauwelijks plek voor circulaire bedrijven en activiteiten en deze staat vaak onder onnodige sectorale vaak woningbouwdruk. Door het ontbreken van serieus aandacht voor werken in omgevingsvisies blijven de circulaire gemeentelijke ambities bij mooie woorden.’