Dit artikel staat in ROm maart 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
In elk geval biedt de Omgevingswet meer mogelijkheden voor bovenplanse verevening. De Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) uit 2008 voorzag ook in nieuwe instrumenten voor kostenverhaal. Maar de inkt van die wet was nog niet droog of de markt stortte in elkaar.
Nadat de economie weer was opgekrabbeld, correspondeerde de wet slecht met de nieuwe realiteit voor gebiedsontwikkeling van niet-vastomlijnde plannen. De vraag is in hoeverre het nieuwe juridische kader écht gaat bijdragen aan evenwichtiger stedelijke ontwikkeling.
Voor de kredietcrisis verevenden gemeenten plankosten en kosten voor allerhande publieke voorzieningen vaak via actief grondbeleid. Maar sinds de financiële crisis, die als onroerendgoedcrisis startte en van 2008 tot pakweg 2013 duurde, hebben gemeenten grotendeels afscheid genomen van actieve grondpolitiek. Vervening moest op een andere manier plaatsvinden.
2008 was ook het jaar dat de Wro in werking trad met nieuwe mogelijkheden om kosten te verhalen, met het exploitatieplan als stok achter de deur. Maar de tijden waren veranderd. Open einde-planologie werd de norm. De Wro bood een beperkte publiekrechtelijke basis voor financiële bijdragen voor publieke voorzieningen die geen directe relatie hebben tot een vergunde bouwactiviteit.
Weinig jurisprudentie
De met spoed opgelijnde Crisis- en herstelwet (Chw) voorzag in veertien “tranches” die – gekoppeld aan concrete gebiedspilots – dispensatie gaven op ruimteregels, en met de daaropvolgende Aanvullingswet Grondeigendom (2020) in extra regels voor kostenverhaal.
De Aanvullingswet kreeg daarnaast een door de Tweede Kamer geamendeerde regeling voor “publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen”. Met deze regeling kan een gemeente kosten voor het verbeteren van de fysieke leefomgeving verhalen op een initiatiefnemer.
De regeling is toepasbaar bij de bouw van een of meer woningen of hoofdgebouwen en bij bepaalde verbouwingen. Voor het kunnen vragen van financiële bijdragen vormt het omgevingsplan de juridische basis.
De maatregelen waarvoor een financiële bijdrage kan worden gevraagd, zijn wel begrensd. De Aanvullingswet Grondeigendom, het Aanvullingsbesluit grondeigendom (ook uit 2020) en de Aanvullingsregeling grondeigendom (2021) zijn als “aanvullingsspoor grondeigendom” opgenomen in de op 1 januari in werking getreden Omgevingswet.
Voor het kunnen vragen van financiële bijdragen vormt het omgevingsplan de juridische basis, maar de mogelijkheden zijn begrensd
Onder de Wro en in het nu geldende overgangsrecht kon en kan volgens universitair docent aan TU Delft Herman de Wolff, privaatrechtelijk al best veel. ‘Een gemeente die een bestemmingsplanwijziging faciliteert of vergunning verstrekt in afwijking van het omgevingsplan, kan daar een tegenprestatie voor vragen die zelfs verder gaat dan kostenverhaal.’
Het vragen van financiële bijdragen die verder gaan dan puur kostenverhaal is controversieel, omdat het kan worden gezien als vorm van betaalplanologie, voegt hij eraan toe.
‘Tot 2008 heeft de rechter enkele keren geoordeeld dat er sprake was van een “onverschuldigde” betaling (een betaling waar geen directe baat tegenover staat voor degene die de betaling doet, red.).
In de Wro 2008 is daarom opgenomen dat gemeenten onder voorwaarden een bijdrage voor “ruimtelijke ontwikkeling” konden verlangen, op voorwaarde dat in de structuurvisie een koppeling werd gelegd tussen een nieuwbouwproject en de ruimtelijke ontwikkeling waarvoor die bijdrage werd gevraagd, zoals een binnenstedelijke herstructureringsopgave.
Veel jurisprudentie is daar echter niet over verschenen, want na 2008 is er in Nederland best een lange periode geweest dat er überhaupt niet zoveel afspraken zijn gemaakt. Maar op papier kon er best veel.’
Schemergebied
Voor een anterieure overeenkomst was medewerking nodig van de ontwikkelaar. Bij een versnipperde eigendomssituatie, zoals bij een binnenstedelijke transformatie, kan dat problematisch zijn, legt De Wolff uit. ‘Sommige partijen hebben er geen belang bij om een anterieure overeenkomst te sluiten, maar hopen wel mee te liften op een bestemmingsplanwijziging.’
De eigendomssituatie kan zo versnipperd zijn dat het überhaupt onbegonnen werk is allemaal individuele overeenkomsten te sluiten. Om toch kosten te kunnen verhalen, bood de Wro de mogelijkheid voor het opstellen van een exploitatieplan op basis van ppt-criteria (profijtelijkheid, proportionaliteit en toerekenbaarheid) bovenwijkse kosten.
Dit exploitatieplan diende tegelijk als stok achter de deur voor grotere partijen om wél een anterieure overeenkomst te sluiten.
Er zaten volgens Herman de Wolff echter haken en ogen aan dat publiekrechtelijke spoor. Enerzijds konden bovenplanse voorzieningen maar beperkt worden verevend, waarbij de ppt-criteria leidend waren. Dat werkte door in de mate waarin anterieur kosten voor publieke voorzieningen die maar in beperkte mate in relatie stonden tot een (ver)bouwactiviteit, toebedeeld konden worden aan een initiatiefnemer.
Anderzijds bleek het onder de nieuwe planologische realiteit heel lastig een exploitatieplan op te stellen, omdat plannen steeds vaker een openeindekarakter hadden, gefaciliteerd door een globaal bestemmingsplan.
Onder de nieuwe Omgevingswet is dat publiekrechtelijke spoor op twee manieren veranderd. Zo staat in artikel 13.23 van de Omgevingswet dat kosten voor het verbeteren van de fysieke leefomgeving kunnen worden verhaald op een initiatiefnemer.
Categorieën van maatregelen die gemeenten in het omgevingsplan kunnen aanwijzen waarvoor ze financiële bijdragen mogen vragen, zijn opgenomen in artikel 8.21 van het Omgevingsbesluit.
Dit zijn: aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaarvervoernetwerken van gemeentelijk of regionaal belang, recreatievoorzieningen die onderdeel zijn van de gemeentelijke of regionale groenstructuur, ontwikkelingen om een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad te bereiken, stedelijke herstructureringsprojecten en verbeteringen ten aanzien van het landelijk gebied.
De Wolff: ‘Ik stel me voor dat in het omgevingsplan staat dat op een bepaalde plek nieuwbouw mag plaatsvinden, maar dat de ontwikkelaar voor elke vierkante meter gerealiseerd woonoppervlak een bedrag moet afdragen voor bijvoorbeeld een herstructurering elders.’
De bewijslast voor toerekenbaarheid blijft echter onverminderd van kracht, benadrukt de universitair docent. Hij heeft wel twijfels of een gemeente bijvoorbeeld de kosten voor een park in een nieuwbouwwijk onder de Omgevingswet helemaal kan neerleggen bij de ontwikkelaar.
Mensen die niet in de woonwijk wonen, profiteren er namelijk ook van. ‘Het is een schemergebied’, zegt De Wolff. ‘Mijn ervaring is dat kostenverhaal en kostentoedeling daarom vaak conservatief worden gebruik. Wat betekent dat gemeenten misschien niet zo snel geneigd zijn kosten volledig neer te leggen bij de ontwikkelaar.’
Functionele samenhang
Praktijkexpert Frits Dinkla, projectleider gebiedsontwikkeling en finance bij Rho adviseurs, constateert dat gemeenten wel degelijk van plan zijn om de extra ruimte in te zetten die de Omgevingswet biedt om financiële bijdragen te vragen. ‘In theorie kan dat’, stelt Dinkla die als adviseur betrokken was bij het opstellen van het nieuwe kostenverhaal-hoofdstuk in de Omgevingswet.
‘Ik ken gemeenten die daar heel enthousiast over zijn, omdat anterieur vrijblijvend is en je nu via het publiekrechtelijke spoor ook een financiële bijdrage kunt afdwingen. Je moet dat opnemen in het omgevingsplan. Maar kostenverhaal gaat voor. Als je bepaalde maatschappelijke investeringen via kostenverhaal verrekent, dan mag je daar geen aanvullende financiële bijdrage voor vragen.
In economisch moeilijke tijden zul je sowieso terughoudend moeten zijn. Uiteindelijk moet de businesscase voor de ontwikkelaar haalbaar zijn’. Dat is het uitgangspunt bij kostenverhaal voor de transformatie van het verouderde bedrijventerrein Noordpoort in Meppel, waarbij Dinkla al jarenlang als adviseur is betrokken.
De Wolff wijst erop dat functionele samenhang in de jurisprudentie een belangrijk principe is, en daarom bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) resulteerde in veel discussie. Uiteindelijk oordeelde de rechter dat extern salderen mogelijk was. Maar dat is volgens De Wolff nog wat anders dan het compenseren van woningbouw op de ene plek met een financiële bijdrage voor natuuraanleg elders.
Bij het Programma Vitale Vakantieparken was bijvoorbeeld wel sprake van functionele samenhang, door bij het toestaan van de bouw van permanente woningen op recreatieparken een financiële bijdrage te vragen voor de aanleg van recreatieve natuur.
De Wolff: ‘Voor publiekrechtelijke compensatie is een vorm van samenhang altijd belangrijk. Naast een functionele samenhang kan dat ook een tijdsamenhang of een gebiedssamenhang zijn.’
Voor publiekrechtelijke compensatie is een vorm van samenhang altijd belangrijk
Bij dit voorbeeld is het overigens nog wel een uitdaging om te bepalen hoe verevening kan plaatsvinden bij eigenaren die profiteren van een bestemmingswijziging van recreatief naar permanent wonen, als ze zelf niet bouwen. Publiekrechtelijk kostenverhaal of financiële bijdragen zijn namelijk strikt gebonden aan (ver)bouwactiviteit, aldus De Wolff.
Pilot Noordpoort Meppel
Een andere wijziging die de Omgevingswet met zich meebrengt, is eigenlijk inherent aan het komen te vervallen van het instrument exploitatieplan, dat een vorm van eindbeeldplanologie veronderstelde. In de Chw werd al geëxperimenteerd met een meer dynamisch kostenverhaal.
In de Omgevingswet is nu opgenomen dat je per activiteit moet aangeven welke maximale bijdrage gevraagd gaat worden, zoals een vast bedrag per woning, in plaats van dat naar geraamde of werkelijke kosten wordt gekeken. Die zijn immers vaak nog onbekend.
Dit is in praktijk gebracht bij bedrijventerrein Noordpoort in Meppel, één van de experimenteergebieden uit de Chw. De eerste plannen voor de transformatie van dit categorie 5-bedrijventerrein dateren uit 2014, met de eerste concretisering in 2018.
‘De investeringsmiddelen waren toen nog steeds beperkt, zeker in Meppel’, zegt Frits Dijkstra, project- en procesmanager gebiedsontwikkeling bij de gemeente Meppel. De gemeente nam slechts op strategische plekken grondposities in en liet het verder over aan de andere eigenaren in het gebied: een verzameling van florerende en minder florerende bedrijven.
Door de faciliterende houding van de gemeente en de versnipperde eigendomssituatie met circa zestig eigenaren is door de gemeente niet actief gekoerst op het anterieur regelen van het kostenverhaal.
Het opstellen van een exploitatieplan was voor de gemeente ook geen optie, omdat er geen concreet eindbeeld was en niet bekend welke eigenaren mee zouden doen, inclusief fasering en kostenkader.
De Chw bood uitkomst. Dijkstra: ‘We waren de eerste gemeente in Nederland die mocht experimenteren met het nieuwe systeem kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling, op basis van een “systeem zonder tijdvak”.'
'Daarin geef je het kostenplafond aan tot waar de gemeente bereid is te investeren. Mede op basis daarvan kun je vervolgens per individueel bouwplan een waardetoets doen. Op deze manier zijn we met circa tien eigenaren in het gebied in het gesprek, en is het kostenverhaal met één partij geregeld.’
Het “systeem zonder tijdvak” biedt in de Omgevingswet de mogelijkheid om financiële afspraken te maken met initiatiefnemers terwijl het eindbeeld nog onbekend is.
Daarbij gaat het niet om een vaste bijdrage per eenheid te ontwikkelen gebied, maar worden de kosten van de sanering en de waardesprong meegewogen, geeft Dijkstra aan.
‘In het geval deze initiatiefnemer zelf al hoge kosten heeft voor sanering, blijft er weinig ruimte over voor een bijdrage aan openbare voorzieningen. Als die ruimte er wel is en de waardesprong door de bestemmingsverandering groot is, dan is het opportuun om ook een hogere bijdragen voor openbare voorzieningen te vragen.’
‘Revolutie in gebiedsontwikkeling’
Het “systeem zonder tijdvak” biedt in de Omgevingswet de mogelijkheid om financiële afspraken te maken met initiatiefnemers terwijl het eindbeeld nog onbekend is. Verschil met het exploitatieplan van voorheen is, dat er onder de streep een flink bedrag zou kunnen overblijven, waarvoor de gemeente dan hoogstwaarschijnlijk moet opdraaien.
Door een kostenplafond te bepalen, is dat risico te verkleinen. Binnen het kostenplafond kan de gemeente schuiven met kosten en hoeft zij geen reservering te doen om “garant” te staan voor de sluitende exploitatieopzet. Het betekent wel dat transformaties, zoals van Noordpoort in Meppel, leunen op aanvullende subsidies.
Expert Frits Dinkla ziet de keuze die gemeenten nu kunnen maken voor een systeem met tijdvak (“het nieuwe exploitatieplan”) en een systeem zonder tijdvak als grote verbetering.
‘Daarmee krijgen gemeenten meer mogelijkheden om het kostenverhaal af te spreken, desnoods als stok achter de deur voor de anterieure overeenkomst, en voortgang te houden in de transformatie van complexe gebieden. Het is toch wel een revolutie in gebiedsontwikkeling omdat veel gemeenten in het verleden hierop vastliepen.’
