Bij Molenlanden, een landelijke gemeente met 45.000 inwoners en ontstaan in 2019 na een fusie tussen Molenwaard en Giessenlanden, bestond grote behoefte om stapje voor stapje als organisatie zelf te leren hoe de komende jaren wordt toegewerkt naar een gebiedsdekkend omgevingsplan; van honderden bestemmingsplannen binnen een nieuwe structuur, met daarin alle regels voor zowel milieuzaken als ruimtelijke zaken.
Omdat het een grote ontdekkingsreis was voor de betrokken bestuurders, raadsleden en ambtenaren bleek het niet realistisch om een helder eindresultaat op een afgesproken datum te bereiken.
Onderliggende structuur omgevingsplan
‘Het doel daarentegen was wel om een basisregelset gereed te hebben vóór de datum van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zo zouden initiatiefnemers richting hebben als zij een nieuw initiatief willen starten. Een ander doel was om wendbaar te zijn, periodiek de raad te informeren en de aanpak en planning aan te passen aan de laatste inzichten’, zegt Gustaaf de Man (Tenzing) die in opdracht van de gemeente Molenlanden in de beginfase fungeerde als ‘kwartiermaker Omgevingsplan’.
Op initiatief van De Man koos Molenlanden in 2021 - vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet - voor een ‘agile-achtige’ aanpak, waarin in een relatief kort tijdsbestek van vier maanden stapsgewijs is toegewerkt naar de basisregelset.
‘In vier sprints van elk vier weken is met een klein team gewerkt aan de opzet van een onderliggende structuur voor het omgevingsplan.’
In de periode 2024 tot en met 2030 maken gemeenten de omslag van ‘het tijdelijk omgevingsplan van rechtswege’ naar het ‘volledige omgevingsplan conform de Omgevingswet. Alle regelgeving moet in die periode worden omgewerkt tot één omgevingsplan voor het gemeentelijk grondgebied. Daarnaast is het zaak voor gemeeneten om te oefenen met het proces van het wijzigen van het omgevingsplan.
Collega’s vanuit verschillende disciplines, economen en ambtenaren uit het ruimtelijke domein milieu leefomgeving, natuur, recreatie, mobiliteit en verkeer namen volgens De Man op vastgestelde momenten deel aan workshops.
‘Zo ontstond er iedere vier weken een zichtbaar resultaat, waarna steeds weer een nieuwe periode startte.’
Bestemmingsplannen harmoniseren
Met de eerste concepten kon ook de raad worden geïnformeerd over politieke keuzes die gemaakt moesten worden om regels te harmoniseren. Of om beleidskeuzes te maken die als input dienden voor de uiteindelijke ‘Omgevingsvisie Molenlanden’.
Een voorbeeld hiervan is om regels uit de bestemmingsplannen te harmoniseren in een vaste maximale inhoudsmaat voor vrijstaande woningen in het buitengebied. In de verschillende bestemmingsplannen voor het buitengebied van Molenlanden werd namelijk voorheen gewerkt met een maximale inhoudsmaat, maar er zat een verschil in de maatvoering.
.JPG)
‘Vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid is de keuze gemaakt om dit voor het hele buitengebied te harmoniseren naar één vaste inhoudsmaat’, zegt Joris Wijnakker.
Een ander voorbeeld van een beleidskeuze is het besluit om regels uit het bestemmingsplannen te harmoniseren, waar het gaat om de mogelijkheden voor nevenactiviteiten bij agrarische bedrijven.
In de verschillende bestemmingsplannen van de gemeentes en kernen binnen Molenlanden bestonden verschillende lijsten en omschrijvingen van welk soort nevenactiviteiten, na vergunningverlening, zijn toegestaan. Denk aan kleinschalig kamperen bij de boer, het inrichten van een gebouw als conferentieruimte of kinderopvang.
‘Dit wordt geharmoniseerd naar een gelijk afwegingskader. Dit bekent dat de nevenactiviteiten niet vooraf omschreven worden aan de hand van een lijst, maar waar alle soorten nevenactiviteiten mogelijk zijn. Er moet wel worden aangetoond dat ze een beperkte ruimtelijke impact veroorzaken en bijdragen aan de doelen voor het desbetreffende gebied’, aldus Wijnakker.
In de omgevingsvisie, die na de verwerking van de zienswijzen, in de zomer definitief wordt, staan de kaders, doelen en ambities. Op basis daarvan wordt de komende jaren het omgevingsplan voor Molenlanden opgesteld voor de verschillende gebieden in de gemeente.
Opschroeven van kennispeil
‘Op die definitieve vaststelling van de visie konden we vanuit de plankant niet wachten. Stel er zou in 2023 in Molenlanden een groot gebiedsontwikkelingsplan in gang zijn gezet, dan had dit met een omgevingsplanwijziging gewoon geregeld moeten worden. Dat was, ondanks dat er nog geen juridisch kader was, in principe mogelijk omdat de een structuur er ligt’, zegt Wijnakker.
De structuur van het omgevingsplan is volgens de omgevingswetexpert opgebouwd uit hoofdstukken die met elkaar samenhangen. Zo zijn in het ene hoofdstuk de verschillende gebieden benoemd. In het volgende hoofdstuk pas de regels voor specifieke activiteiten die in die gebieden voorkomen.
Ook is per hoofdstuk de regelstructuur omschreven. Regels over activiteiten worden eerst omschreven, vervolgens de bijbehorende algemene regels en dan pas eventuele vergunningplichten voor nieuwe activiteiten. ‘Aan hand van de structuur kan elke nieuwe wijziging van het omgevingsplan worden opgesteld.’
Wijnakker is vanaf 2022 in opdracht van Molenlanden met een team van vijf collega’s bezig geweest met de opzet van de structuur, de inhoud en de onderliggende strategie voor het omgevingsplan.
‘Onze focus lag het afgelopen jaar op twee dingen: nieuwe collega’s laten wennen aan de structuur en de nieuwe processen. Er is veel aandacht besteed aan het klaarstomen van het team en het opschroeven van het kennispeil van iedereen. Geldt ook de afdelingen die indirect betrokken zijn bij het omgevingsplan.’
‘Een omgevingsplanwijziging is een gigantisch project'
Wat ook meespeelde, was dat er toen nog geen formele omgevingsplanwijziging mogelijk was omdat daar eerst de Omgevingswet voor nodig was. ‘Een omgevingsplanwijziging is een gigantisch project. We hebben 2023 vooral benut om te oefenen. We hebben de eerste wijziging alvast kunnen voorbereiden, zonder dat daar een juridische vaststelling aan ten grondslag lag.’
Niet geactualiseerde regelingen
De meest complexe puzzel was volgens Wijnakker het onderbrengen van de honderden bestemmingsplannen in één structuur, die basis vormt van het omgevingsplan.
‘Het feit dat Molenlanden ontstaan is uit een fusie van meerdere gemeenten bemoeilijkte dit proces extra.' De gemeente in Zuid-Holland omvat sinds de fusie in 2019 immers een stad, twintig dorpen en meerdere buurtschappen.
'Wat we bijvoorbeeld constateerden, is dat deze voormalige gemeenten het bestemmingsplan en de verschillende regelingen voor het buitengebied nooit geactualiseerd hebben.’
De bedoeling was dat dit pas zou gebeuren na de invoering van de Omgevingswet. ‘Daar hebben we niet op gewacht.’
‘Van al deze onderliggende bestemmingsplanregels in de bestaande situatie hebben we als team de verschillen op een rij gezet. Vervolgens hebben we de best werkende regeling gekozen en die hebben we omgezet in de nieuwe structuur. Zo hebben we dat stelselmatig gedaan op basis van de in deze gemeente veel voorkomende ruimtelijke activiteiten: agrarisch, maatschappelijk, recreatie- en horeca.’
‘Je haakt bij voorbaat al af als je 400 bestemmingsplannen tegelijk moet samenvoegen tot één omgevingsplan'
Bij elke omzetting is volgens Wijnakker continu uitgegaan van de basisregelset van het omgevingsplan. ‘Dat stelde ons in de gelegenheid om het fundament steeds verder aan te vullen. Dat heeft er mede voor gezorgd dat er een basis ligt voor een vaste structuur onder het omgevingsplan van Molenlanden, waarmee we altijd nog voor een willekeurig 'project’ de mogelijkheid hebben om lokaal maatwerk te bieden, een van de belangrijkste uitgangspunten ook van de Omgevingswet.
Bestemmingsplannen respecteren
‘Die indeling is voor een landelijke gemeente als Molenlanden vrij eenvoudig te maken met: kernen, buitengebied en bedrijventerreinen. Net als uitzondering Kinderdijk. Daarvoor is een aparte gebiedstypering gemaakt vanwege de bijzondere beschermde status.’
.jpg)
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft het team van Wijnakker als voorbereiding een eerste omgevingsplanwijziging opgesteld voor een deel van het buitengebied rondom drie kernen die deel uitmaken van de Zuid-Hollandse gemeente.
‘Het ging om planologische rechten in het bestemmingsplan uit de periode dat deze kernen nog geen deel uitmaakten van Molenlanden. Die rechten moeten we respecteren in de nieuwe structuur wat inhoudt dat we ze positief moeten bestemmen in het omgevingsplan. zodat partijen en de raad straks niet voor onverwachte verrassingen komen te staan’, zegt Wijnakker.
'Als omgevingsplanmakers willen we alles zo simpel mogelijk maken’
De grootste uitdaging bij deze oefening was volgens de Omgevingswetspecialist dat alle kleine postzegelwijzigingen in de bestemmingsplannen van dit afgebakende gebied afzonderlijk moesten worden doorgenomen.
‘Daar hebben we veel van geleerd, dankzij deze oefening hebben we het proces opnieuw kunnen aanscherpen in de wijze waarop we deze bestemmingsplannen in het nieuwe omgevingsplan kunnen onderbrengen.’
Proces in stukjes hakken
Die complexiteit in combinatie met de grote hoeveelheid aan bestemmingsplannen vereiste vooral een efficiënte aanpak, vult De Man aan.
‘Je haakt bij voorbaat al af als je 400 bestemmingsplannen in een kamer legt en vervolgens tegelijk moet samenvoegen tot één omgevingsplan. Die complexiteit en hoeveelheid zorgde ervoor dat het helpt dat je zo’n proces als het ware in hele kleine stukjes hakt om uiteindelijk toe te werken naar een vaste structuur.’
Structuur houdt stand
Dat vereist volgens Wijnakker dat bestemmingsplannen zowel ambtelijk als bestuurlijk en politiek goed worden weggezet. ‘Daar moet je allemaal rekening mee houden. Het liefst zouden we zeggen, mooi al die uitzonderingen, maar we kunnen ook in een regel opschrijven dat het hier gaat om overgangsrecht.'
Dit betekent wat toen mocht, mag ook in het nieuwe deel. 'Alleen gaan we het in de toekomst in het nieuwe omgevingsplan niet meer zo regelen. Daar ontstaat een spanningsveld. Als omgevingsplanmakers willen we alles zo simpel mogelijk maken, maar niet elke situatie leent zich daarvoor.’
Wijnakker, die per 1 maart klaar is met zijn opdracht in Molenlanden, is tevreden over de structuur die hij heeft neergezet voor het omgevingsplan.
‘Die houdt tot op heden stand en zit dusdanig goed in elkaar dat in de meeste situaties een oplossing wordt geboden. Er zijn nog wat losse eindjes. Het is de komende tijd vooral zaak dat nieuwe mensen binnen de gemeente er mee leren omgaan.’
