To Bopa or not… schreven we afgelopen week. Veel gemeenten zetten een Bopa – een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit – in om initiatieven die niet voldoen aan het omgevingsplan door te kunnen laten gaan. Ook de gemeente Nijmegen.

Tot 1 januari telde de gemeente Nijmegen 350 bestemmingsplannen. ‘In de tijd van de Wro faciliteerden we een gebiedsontwikkeling planologisch met een eigen bestemmingsplan’, zegt Spierings.

Spierings werkte als planoloog bij KuiperCompagnons en is daarna door Nijmegen ingelijfd met het oog op de implementatie van de Omgevingswet en vanwege zijn kennis van het omgevingsplan.

Per 1 januari zijn al de bestemmingsplannen opgegaan in één omgevingsplan. ‘Met dat omgevingsplan hebben we nog maar één normgevend plan over.’

Dat omgevingsplan is nog een tijdelijk omgevingsplan. En omvat de zogeheten Bruidsschat (Rijksregels die automatisch overgaan in het omgevingsplan, red.), alle goedgekeurde bestemmingsplannen en bestemmingsplannen die nog in procedure zijn. ‘Nu staan we voor de opgave om het tijdelijke omgevingsplan om te zetten naar een permanent omgevingsplan. 

Daarvoor heeft de gemeente Nijmegen een transitieplan opgesteld vervolgt Spierings, die de transitie een ‘enorme opgave’ noemt. ‘Parallel moeten ook ontwikkelingen doorgaan. Voorheen was dat relatief eenvoudig omdat je allemaal losse postzegelbestemmingsplannen had. Mocht het nodig zijn, dan kon je die relatief snel wijzigen.’ 

Maar nu alles in één omgevingsplan zit, betekent dit dat je in principe het hele omgevingsplan moet wijzigen. Dat kan voor een specifiek gebied (een “ruimtelijke ontwikkeling”) of een thema (een “thematische beleidsontwikkeling”), maar het is een veel complexere onderneming. 

‘Wat wij nu doen is ontwikkelingen die afwijken van het omgevingsplan zoveel mogelijk faciliteren via de Bopa'

‘Wat wij nu echter doen is ontwikkelingen die afwijken van het omgevingsplan zoveel mogelijk faciliteren via de Bopa, zodat we het omgevingsplanproces zo veel mogelijk kunnen ontlasten,’ vertelt Spierings.

Maar ook een Bopa-aanvraag is bepaald geen vrijbrief. Veel Bopa-aanvragen moeten voor bindend advies naar de raad. Voor Nijmegen geldt dat al vanaf twee woningen. ‘En je moet voldoen aan een evenwichtige toedeling van functies op een locaties’, benadrukt Spierings.

Onvoldoende rekening bestemmingsplanwijzigingen

Dat de Bopa afwijkingen van het omgevingsplan zou faciliteren is volgens Spierings expliciet bedacht bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Daarbij is volgens hem onvoldoende rekening gehouden met het gegeven dat afgelopen jaren veel ontwikkelingen werden gefaciliteerd met bestemmingsplanwijzigingen.

‘Zodra een wijziging van het bestemmingsplan onherroepelijk was, kwam het onderliggende plan automatisch te vervallen. Al bleef het oude plan in sommige gevallen nog wel zichtbaar op ruimtelijkeplannen. Voor de burger was dat verwarrend, omdat het niet het geldende plan betrof. Van die situatie zijn we nu gelukkig af omdat er nog maar één omgevingsplan is.’

 

Wel was de oorspronkelijke gedachte volgens Spierings dat als je een ontwikkeling met de Bopa faciliteert, je vergunde activiteiten onder de Bopa binnen vijf jaar verwerkt in het omgevingsplan. 

Die verplichting om een Bopa binnen vijf jaar te verwerken gaat pas gelden na 2032. De reikwijdte van de Bopa is beperkter dan die van een vroegere bestemmingsplanwijziging

De Bopa heeft volgens Spierings beperkingen. ‘Zo kun je met de Bopa de onderliggende functie niet verwijderen. Je kan met de Bopa-procedure een vergunning verlenen om een voormalige bedrijfsfunctie te transformeren naar wonen, maar de bedrijfsfunctie blijft eronder liggen.’

'Weeg aan voorkant Bopa af'

Spierings: ‘Dit brengt risico’s met zich mee. We zullen dan aan de voorkant goed moeten afwegen of een Bopa het juiste instrument is.’

‘Als je in het buitengebied met de Bopa een voormalig agrarisch bedrijf wilt transformeren naar woningbouw, dan kan je de onderliggende functie niet weghalen. Dat maakt de inzet van de Bopa niet ideaal als saneren noodzakelijk is. Hetzelfde geldt voor transformatie van overtallige winkelruimte.’

In de praktijk betekent dit volgens Spierings dat je heel goed moet opletten waar de grenzen van de Bopa liggen. ‘Ik denk dat je er in veel gevallen mee uit de voeten kan, maar soms ook niet. Een wijziging van het omgevingsplan ligt in sommige gevallen meer voor de hand. Dan zullen we moeten leren werken met parallel wijzigen en besluiten.’ 

Onder de Omgevingswet wijzigt de gemeenteraad het omgevingsplan continu. Dit brengt volgens Spierings een aantal nieuwe uitdagingen met zich mee voor processen en werkwijzen. 

Eén daarvan is de wijze waarop omgegaan wordt met het gelijktijdig voorbereiden van meerdere wijzigingen en het nemen van meerdere besluiten, het zogenaamde “parallel wijzigen en besluiten”. 

Spierings: ‘Onder de Wro stond elk bestemmingsplan op zichzelf en functioneerde los van andere plannen. Omdat er nu één omgevingsplan is, werkt elke wijziging van dat plan automatisch door in de volgende wijziging.’ 

‘Onze planjuristen werken gelijktijdig aan tientallen wijzigingen en regelmatig worden er meerdere plannen in één raadsvergadering vastgesteld. Dit maakt het een grote uitdaging om ervoor te zorgen dat alle afzonderlijke wijzigingen een coherent en juridisch kloppend geheel blijven vormen. Zeker wanneer de Raad van State achteraf een besluit vernietigt.’

'Omdat er nu één omgevingsplan is, werkt elke wijziging van dat plan automatisch door in de volgende wijziging'

Spierings noemt een voorbeeld. ‘Als je op dezelfde manier door wilt doorgaan als destijds met het maken van een postzegelplan, dan heb je nu een omgevingsplanwijziging nodig . Feitelijk neem je voor een deel van een locatie een begripsbepaling (uit het Besluit activiteiten leefomgeving, red.) op. Maar die werkt dan door in het hele omgevingsplan.’

‘Zo kan het zijn dat je voor ontwikkeling A een nieuwe begripsbepaling organiseert, die ook bruikbaar is voor ontwikkeling B. Als de raad besluit om het wijzigingsbesluit voor ontwikkeling A niet vast te stellen, dan wordt de betreffende begripsbepaling dus ook niet vastgesteld. Je moet het besluit voor ontwikkeling B dan aanpassen en aanvullen met de begripsbepaling. In de praktijk zal het regelmatig voorkomen dat besluiten in elkaar grijpen. Dat maakt het parallel wijzigen van het omgevingsplan ingewikkeld.’

Transitie naar omgevingsplan verbetering

Toch vindt hij de transitie naar het omgevingsplan zelf een hele verbetering vergeleken met de oude, 350 losse bestemmingsplannen. 

‘Elk bestemmingsplan bevatte gemiddeld zo’n tien regels voor hoofdgebouwen, gebouwen en bijbehorende bouwwerken. Opgeteld kwam je tot zo’n 3500 regelpakketjes. Onder het nieuwe omgevingsplan hoef je dat maar één keer te regelen, is er maar één loket. Dat bevordert de duidelijkheid, transparantie en dienstverlening naar de samenleving.’

Spierings is door de bank genomen enthousiast over de Omgevingswet. ‘Ik zie echt de meerwaarde van de Omgevingswet en het omgevingsplan. De transitie heeft wel een lange adem nodig. Het positieve is dat er veel minder regels zijn.’ 

Op de lange termijn denkt hij dat de Omgevingswet de stad gaat helpen verschillende, soms conflicterende ruimteclaims, te kunnen accommoderen. Dat komt omdat de verschillende sectoren onder de Omgevingswet veel meer worden gestimuleerd samen te werken en op zoek te gaan naar ruimtelijke win-wins.

‘Ik weet niet hoe het in elke gemeente zit, maar wat je vaak ziet is dat heel veel beleidsafdelingen sectoraal beleid maken en op het moment dat je een integrale omgevingsvisie maakt, dingen gaan schuren, zoals klimaat, energie, ondergrondse infrastructuur en wonen.’

Je kan niet altijd verdichten als je ook moet ontstenen. Dan moet je ook op zoek naar slimme oplossingen. Al die opgaven en transities komen samen in de omgevingsvisie. Dat dwingt tot samenwerken en het concretiseren van beleidsdoelen.’

Op de vraag of de Omgevingswet een gamechanger is of wordt, antwoordt Spierings dat het net zo goed kan zijn dat de praktijk, de conflicterende ruimteclaims, een slinger geven aan integraal werken. ‘We moeten wel.’