Dit artikel werd eerder gepubliceerd in het decembernummer van ROm, het vakblad over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving. ROm is gratis voor ambtenaren. Neem nu een abonnement.

Ruimtelijke wet- versus milieuwetgeving waren tot voor kort twee verschillende dingen, die nu bij elkaar komen in de Omgevingswet, signaleert Mart van Wijngaarden, milieuspecialist bij KuiperCompagnons. 

Hij is als adviseur bij meerdere gemeenten betrokken bij plannen voor woningbouw in de buurt van bedrijvigheid. ‘Beide wetten schuurden met elkaar bij het vaststellen of geluidsnormen in gemengde gebieden wel of niet worden overschreden.'  

Er kan volgens Van Wijngaarden een situatie ontstaan dat bij de geplande bouw van nieuwe woningen in de directe nabijheid van bedrijven wordt voldaan aan de milieucategorieën uit de VNG-publicatie, maar dat de milieuregels uit het Activiteitenbesluit worden overschreden.  

'In dat spanningsveld was de rechtspraak en jurisprudentie ook niet eenduidig’, zegt hij.  

Spanningsveld in rechtspraak 

Vóór de Omgevingswet was het volgens Van Wijngaarden nog vaak zo dat een rechter verschillende kanten op kon gaan over de vraag of een geluidsnorm bij functiemenging wel of niet wordt overschreden.  

‘Als je op grens zat van een richtafstand is een rechter kritisch; 35 meter was bijvoorbeeld een stuk comfortabeler dan 31 meter, maar het is subjectief. Je zult dit moeten verantwoorden.’  

Waar de rechter ook naar keek, was het feit dat de milieucategorielijst in de “verouderde” VNG-publicatie, die dateert uit 2009, schuurde op sommige punten.  

Van Wijngaarden legt uit: ‘Een supermarkt behoort bijvoorbeeld in milieucategorie 1, maar de herrie die daar wordt veroorzaakt – mede ook door de 24-uurseconomie – voldoet niet meer aan de geldende geluidseis in deze categorie’ 

‘Dit is een voorbeeld van een spanningsveld waar de rechtspraak niet eenduidig in was. Dan gold tot voor kort dat de partij die het beste motiveerde de discussie meestal won bij een rechter.’ 

De Omgevingswet moet daar verandering in brengen. Het Activiteitenbesluit en de Wro komen te vervallen en alle milieuregels, waaronder de geluidvoorschriften, komen in beginsel een-op-een terecht in het omgevingsplan.  

'Een gemeente kan individueel aan bestaande bedrijven specifiek maatwerk toekennen op bestaande rechten’

‘De gemeente mag daar zelf nieuwe regels in opnemen binnen een bepaalde bandbreedte. Daarnaast kan een gemeente individueel aan bestaande bedrijven specifiek maatwerk toekennen op bestaande rechten’, zegt Anita Nijboer, advocaat omgevingsrecht en partner bij Six Legal.

Die bandbreedtes staan beschreven in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De instructieregels daarbij geven de gemeenten grenswaarden waarbinnen ze zelf beleid kunnen formuleren.  

‘Van de instructieregels is ook nog af te wijken, maar daar is wel een duidelijke motivatie voor nodig’, voegt Nijboer toe.  

Omgevingswet: minder onduidelijkheid over richtafstanden 

Binnen het omgevingsplan kan een gemeente dus uitspraken doen in welk gebied bedrijven de ruimte krijgen, of dat bijvoorbeeld in het gebied ernaast gekozen wordt voor functiemenging. Het basisprincipe van de Omgevingswet is een evenwichtige toedeling van functies.  

Die vrijheid van milieuruimte is volgens Van Wijngaarden prettig, maar wel een uitdaging. ‘De VNG heeft in de publicatie Milieuzonering nieuwe stijl uit 2019 een richting gegeven hoe we daar mee om zouden kunnen gaan.'  

Dit najaar is deze uitgave geactualiseerd in de publicatie Activiteiten en milieuzonering Omgevingswet 2023, en ook voor toepassing buiten bedrijventerreinen.  

'In plaats van vaste richtafstanden en milieucategorieën hebben we voortaan te maken met vier zones met oplopende geluidruimte. In de norm kan ook weer worden gevarieerd.’   

‘Feit blijft dat je met de Omgevingswet de milieunorm hard op die afstand kunt vastleggen'

Daarnaast zijn er nog alternatieven, want die beleidsvrijheid is er straks, waarbij gemeenten alsnog de oude afstanden kunnen blijven hanteren met daaraan gekoppeld de vereiste normen.  

‘Feit blijft dat je met de Omgevingswet de milieunorm hard op die afstand kunt vastleggen. Daarmee los je de onduidelijkheid over richtafstanden op, althans op papier’, benadrukt de geluidspecialist van KuiperCompagnons. 

Verplaats hoge milieucategorie bedrijven   

In het Omgevingsplan Binckhorst in Den Haag, een van de pilots voor de toepassing van de nieuwe wet- en regelgeving, wordt daarmee al gewerkt.  

‘Dat gebeurde door gebruik te maken van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, zoals dat met de Crisis- en herstelwet (Chw) al mogelijk was.'  

‘Ze hebben daar voor de meeste zittende bedrijven in het bestemmingsplan extra milieuruimte gecreëerd en zo het voortbestaan van die bedrijvigheid te garanderen naast woningbouw en voorzieningen’, legt Nijboer uit.  

Zij was daarbij als jurist en geeft aan dat je daar als gemeente per bedrijf wel specifiek onderzoek voor moet doen. 

‘Elk bedrijf is anders en kan weer een specifiek soort overlast voor toekomstige omwonenden veroorzaken. Laden en lossen brengt ander geluid voort dan een volcontinu draaiende fabriek. Voor het ene bedrijf kun je venstertijden afspreken, bij het ander ontkom je niet aan vaste afstanden creëren.'  

Bepaalde typen bedrijvigheid, in elk geval die boven milieucategorie 3.2 zijn volgens Nijboer in een woongebied gewoonweg niet te handhaven. 'Die moet je dus verplaatsen.’  

Maar ook voor bedrijven onder milieucategorie 3.2 kunnen er belemmeringen zijn. De omgevingsrechtadvocaat noemt het voorbeeld van een hondenkennel, waar op het terrein ook cursussen worden gegeven aan de baasjes hoe ze het beste met hun honden kunnen omgaan.  

‘Je kunt je voorstellen dat zo’n activiteit vooral in de avonduren voor overlast zorgt in de omgeving. Daar hebben we dan ook rekening mee moeten houden, door afspraken te maken over die buitenactiviteiten.’ 

Pegasus in Den Haag goed voorbeeld mixeduse-project
Pegasus in de gelijknamige straat op de Binckhorst is volgens Van Wijngaarden een goed voorbeeld van een geslaagd mixeduse-project, waar een groot deel van de bestaande relatief kleinschalige bedrijvigheid kan blijven omdat er voldoende milieuruimte is. 

In dit project heeft ontwikkelaar NU Projectontwikkeling het mixeduse-principe vormgegeven door twee grote woontorens met een groot aantal sociale huurwoningen “op te toppen” boven een aantal bestaande bedrijfspanden. ‘

Pegasus komt op een enorm geluidsbelaste locatie met de nabijgelegen Rijksweg A12 en het spoor met in de straat een producent van kartonnen snackbakjes. Ondanks de zware bestemming, milieucategorie 3.2, blijkt de geluidsproductie in de praktijk erg mee te vallen. Bovendien wordt er alleen overdag gewerkt.' 

Ook in dit geval zijn generieke afstanden uit de milieucategorieën hard vertaald naar afstanden in het omgevingsplan. 'Het is dus vooral maatwerk waarin wordt gekeken of functies naast elkaar passen en die ruimte wordt ook geboden in het omgevingsplan.’  

Zoeken naar acceptabele milieuruimte 

Om wonen in de buurt van bedrijvigheid mogelijk te maken, staan gemeenten dus voor de uitdaging om te bepalen wat de milieuruimte is die bedrijven nodig hebben, nu en in de toekomst, en tegelijkertijd in de plannen op te nemen wat “acceptabel” wordt geacht voor bewoners; de huidige maar vooral ook de toekomstige.  

Maar wat is acceptabel? ‘Ja, dat is de kwestie’, geeft Van Wijngaarden aan, en ook Nijboer vindt het interessant om te zien waar gemeenten in de praktijk mee zullen komen.  

‘Dat zijn afwegingen die ze lokaal moeten maken, met enerzijds de belangen van de bedrijven en anderzijds de belangen van de omwonenden om platgezegd in de toekomst gezeur te voorkomen.’ 

In de tussentijd zoeken ontwikkelaars en gemeenten samen naar oplossingen met zoneren, in de stedenbouwkundige opzet en bouwkundige maatregelen.  

Dat kan bijvoorbeeld door te variëren in bouwhoogte en een hoog langgerekt gebouw met deels “dove gevel” als geluidscherm te laten dienen voor de wijk die erachter ligt.  

Een andere oplossing bij gemengde gebieden is inwaarts zoneren, zoals Van Wijngaarden beschrijft.  

‘In het bestemmingsplan en straks omgevingsplan heb je dan de zware bedrijven in het midden en de lichte bedrijven aan de buitenrand.’ 

Maatbestemming voor milieubelastende bedrijven 

Trend bij het mengen van wonen en werken bij gebiedstransformaties is volgens de milieuspecialist van KuiperCompagnons om een bestemmingsplan op te knippen in geluids-/milieuruimtes. Per bedrijf is daarin dan een contour opgenomen.  

‘Dat gebeurt in de toekomstige gemengde werk-woonwijk Schieoevers in Delft, Merwe-Vierhavensgebied – M4H – en waarschijnlijk ook bij Winkelsteeg in Nijmegen waar straks ruimte overblijft voor nog vier tot vijf milieubelastende bedrijven die een “apart jasje” hebben gekregen met een maatbestemming.’ 

Het lijkt erop dat het de nieuwe modus wordt in gemengde woon-werkwijken: een voortdurende dialoog tussen overheid, ondernemers en bewoners. Dat begint met het initiatief of de vergunningaanvraag, dan wel de aanpassing van het bestemmings- en straks het omgevingsplan.  

Gemeente en projectontwikkelaars zullen nieuwe bewoners in gemengde woon-werkgebieden er steeds op wijzen dat ze komen te wonen in een gebied waar bedrijven en bewoners naast elkaar leven.  

De nieuwe modus in gemengde woon-werkwijken is een voortdurende dialoog tussen overheid, ondernemers en bewoners

Daarmee zijn juridische procedures nog niet uitgesloten. 'Je kunt nou eenmaal niet opnemen in een koop- of huurcontract dat kopers of huurders van woningen in zo’n gebied zich bij overlast terughoudend dienen op te stellen', geeft omgevingsrechtadvocaat Nijboer aan.  

‘Ondernemers hebben ook juristen, die aan de bel trekken als ze vermoeden in de toekomst problemen te kunnen krijgen. Rechtszekerheid is een belangrijke zaak in dit land.’ 

Ondernemers in verzet tegen woon-werkgebied Schieoevers 
In Delft bij het gebiedsprogramma Schieoevers Noord moeten in twee deelgebieden Kabeldistrict en Nieuwe Haven 3.800 woningen komen (van de 6.500-7.500 in heel Schieoevers-Noord), terwijl er al zo’n dertig bedrijven zijn gevestigd.

In het plan krijgen bedrijven tien procent extra milieuruimte om te kunnen groeien. (lees ook: ‘Delft pioniert met inbreiding woningbouw in bedrijvenzone’, ROm, december 2022). Een achttal ondernemers voelt zich daar blijkbaar toch te zeer door ingesnoerd dat ze in beroep zijn gegaan.

Gemeentelijk programmadirecteur Fidan Bulut was er niet door verrast. ‘Best wel spannend natuurlijk, want bepalend voor de uitvoering van het programma’. De uitwerking van de plannen gaat gewoon door, vooral voor het Kabeldistrict, waar woningbouw in vrij hoge dichtheid komt ‘waarbij de contour van de zittende bedrijven is ingepast. Dat is dus maatwerk’, geeft Bulut aan.

‘Daarnaast houden we voor nieuwe bedrijven in het Kabeldistrict vijftig dB aan op dertig meter langs het spoor en vijftig dB op tien meter in de rest van dat gebied.’ 

Uit voorzorg bereidt gemeente Delft een herstelbesluit voor bij locaties waar bijvoorbeeld een contour net iets te krap was genomen en waartegen nu beroep loopt. Bulut: ‘Binnen de gemeente met de mensen van onze diensten, met de ontwikkelaars en externe experts kijken we waar de pijnpunten zitten en hoe we die kunnen aanpakken voor het vervolgtraject. Ook voor ons is het een leerproces.'