Geboren uit een noodzaak om tijdens de bankencrisis de economie te laten draaien, legde de Crisis- en herstelwet (CHW) de kiem voor de grootste wetgevingsoperatie van na de Tweede Wereldoorlog. Deze wet vervalt op 1 januari als de Omgevingswet in werking treedt. Wat bracht de CHW, die 14 jaar geleden in werking trad, en welke erfenis nemen we mee op 1 januari?

‘Dit was een heel belangrijk wetgevingsproduct voor toenmalig minister-president Balkenende. Hij zette zich persoonlijk in voor de wet op een moment dat het land in een diepe economische crisis verkeerde’, zegt Fred Hobma, universiteit hoofddocent omgevingsrecht aan de TU Delft.

‘Door de bouw aan de gang te houden zou de economie een stevige impuls krijgen. Daarvoor moesten wel juridische procedures worden versneld en daarvoor was de wet het fundament. In de juridische wereld werd de wet met scepsis ontvangen. Is het immers niet zo dat juridische factoren slechts een klein deel van de lange duur van bouw- en infraprojecten verklaren? Zou het resultaat zijn dat rechtsbescherming wordt beknot en het milieu het slachtoffer?’

Gemeenten waren volgens Hobma aanzienlijk enthousiaster. ‘Ze konden periodiek grote bouwprojecten voordragen aan de minister. Bij goedkeuring – wat vrij gemakkelijk ging – konden die projecten profiteren van de nieuwe mogelijkheden die de wet bood.’

Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

‘Talloze projecten hebben op deze wijze bijvoorbeeld een “bestemmingsplan met verbrede reikwijdte” gekregen. Daaronder zijn landelijk bekende stedelijke transformatieprojecten als de Binckhorst in Den Haag en Schieoevers in Delft’, vervolgt Hobma. 

‘Bij Schieoevers-Noord in Delft is geëxperimenteerd met de mogelijkheid een voormalig industrieterrein gefaseerd te transformeren, terwijl een groot deel van de bedrijven nog actief is’, reageert Annemarie Hatzman. Ze is partner bij adviesbureau Miraf en werkte eerder als projectmanager portefeuille stedelijke en ruimtelijke ontwikkeling bij Antea Group. Dat bureau was bij het project betrokken. 

‘Door de bestaande gebruiksruimte - met enige ontwikkelruimte - per bedrijf vast te leggen, ontstaat er ruimte om gevoelige functies, zoals woningen, mogelijk te maken. Door daarnaast normen te stellen aan met name geluid is het woon- leefklimaat voor nieuwe gebruikers van Schieoevers-Noord verzekerd', aldus Hatzman.

Hobma: ‘Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op grond van de Crisis- en herstelwet heeft diverse voordelen. Bij het opstellen van het plan hoeft het voorbereidende onderzoek - naar geluid, bodem, natuur en dergelijke - nog niet volledig en gedetailleerd te zijn. Zulk onderzoek kan jaren duren, veel geld kosten en al verouderd zijn op het moment dat het bestemmingsplan moet worden vastgesteld.’

Bij het opstellen van het plan hoeft het voorbereidende onderzoek - naar geluid, bodem, natuur en dergelijke - nog niet volledig en gedetailleerd te zijn.

De Crisis- en herstelwet regelde dat het uitgebreide onderzoek kan worden doorgeschoven naar het moment dat daadwerkelijk wordt gebouwd, vertelt Hobma. ‘Iets soortgelijks geldt voor het aantonen van de financiële haalbaarheid van het plan. Die hoefde, anders dan bij een normaal bestemmingsplan, bij de vaststelling van een Crisis- en herstelwetplan slechts globaal te zijn.' 

'Ook kan de verplichting tot het betalen van planschade - het betalen van een schadevergoeding aan degenen die schade leiden door nieuwe bestemmingen - beter worden voorkomen.’

Een ander sterk punt van de Crisis- en herstelwet was volgens de omgevingsrechtexpert de ruime mogelijkheid om van wettelijke regels te kunnen afwijken voor experimenten.

‘Dit is bijvoorbeeld toegepast bij de bouw van zelfvoorzienende woningen. Voor de bouw van zulke woningen was het nodig om af te kunnen wijken van de reguliere eisen die worden gesteld aan rioolaansluitingen, elektriciteitsvoorziening en wateraansluiting. Ook is bij de bouw van een energieneutrale wijk in Meppel in een experiment afgeweken van de eisen van het Bouwbesluit. Al deze zaken komen terug in de Omgevingswet.’

Mengen en binnenstedelijk verdichten 

De experimenteerbepaling in de CHW laat volgens Hatzman zien hoe er straks ook onder de Omgevingswet gewerkt kan worden. Ze verwacht dat in lijn met de CHW milieu meer in samenhang met ruimtelijke ordening wordt opgepakt en daarmee ook bepalender gaat zijn voor de ruimtelijke ordening. ‘We gaan naar steeds meer gemengd gebied en steeds meer binnenstedelijk verdichten. Dat is maatschappelijk een winst, maar betekent ook dat het samenspel tussen buren, bijvoorbeeld een bedrijf naast een woning, met zorg moet worden gedaan.'

In gebiedsontwikkelingen kan dat volgens haar ook gaan gelden voor geluid. ‘Er zijn meer bouwkundige maatregelen mogelijk, waarmee eenzelfde of zelfs beter binnenklimaat kan worden gerealiseerd dan onder de Wro, maar niet langer met dove gevels hoeft te worden gewerkt. Dat kan resulteren in beter woon- en leefklimaat. Ook is interessant dat de afweging breder kan worden gemaakt; het gaat écht om de afweging voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat waardoor ook maatregelen op het ene gebied kunnen worden gecompenseerd op een ander gebied, bijvoorbeeld geluid voor groen.’ 

‘Geen ongelukken, voor zover ik overzie’

'De CHW is voor een deel een soort (experimentele) voorloper van de Omgevingswet. Dat begon met experimenteerruimte, ruimte voor versnelling. In een later stadium bood de CHE letterlijk ruimte om te oefenen met het omgevingsplan uit de Omgevingswet door het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte', zegt Anita Nijboer, partner/advocaat omgevingsrecht bij SIX Advocaten.

‘De CHW vervalt nu, maar heel veel elementen zitten in de Omgevingswet. Er zit sowieso meer afwegingsruimte in de Omgevingswet dan er zat in de bestaande wetgeving. Bovendien blijft de experimenteerbepaling uit de CHW bestaan.’

'Met die experimenteerbepaling, artikel 23.3 OW, kan tijdelijk worden afgeweken van bepaalde wettelijke normen zoals de Warmtewet, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Leegstandswet en de Wet Milieubeheer. Deze bepaling bouwt voort op artikel 2.4 van de CHW, waarin ook kon worden afgeweken van wettelijke normen. Wat in stand blijft, is de tijdelijkheid, en de verplichting om alsnog aan de normen te voldoen. Daar moet dan ook zicht op zijn', aldus Nijboer.

‘De experimenteerruimte heeft voor zover ik overzie niet tot ongelukken geleid, en legde ook de basis voor experimenteerruimte buiten het ruimtelijke domein. Die zullen we hard nodig hebben, voor bijvoorbeeld de energietransitie. Andere zaken waar de CHW de aanzet gaf was de versnelling van procedures. Zoals de procedure bij de Raad van State, die nog maximaal een half jaar mocht duren als de CHW van toepassing was, en de oefenruimte zoals het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte die ruimte laat voor onzekerheden.’ 

Gevraag naar de erfenis die moet worden meegenomen naar het nieuwe tijdperk dat op 1 januari ingaat, antwoordt Nijboer: ‘Benut de Omgevingswet zoals de CHW ook benut is en probeer de experimenteerruimte uit, onder andere om de woningbouwcrisis en de Energiecrisis het hoofd te bieden.’

Proeftuin voor Omgevingswet

Hobma: ‘We kunnen gerust stellen dat de Crisis- en herstelwet de proeftuin voor de Omgevingswet is geweest. Wat mijns inziens heeft bijgedragen aan de brede toepassing van de wet, is de goede en langdurige ondersteuning vanuit het ministerie. Door onder meer informatieverstrekking, roadshows in het land en begeleiding van projecten, is continu gewezen op de mogelijkheden die de CHW bood. Dat heeft zijn vruchten afgeworpen. Om de Omgevingswet tot een succes te maken is een soortelijke ondersteuning onontbeerlijk.’

Hij vervolgt: ‘Na 14 jaar komt een einde aan de Crisis- en herstelwet. Maar toch ook niet, want de wet leeft voort in andere wetten. In de eerste plaats natuurlijk in de Omgevingswet. Maar ook in de Algemene wet bestuursrecht waarin de afgelopen jaren bestuursrechtelijke voorzieningen zijn opgenomen waarmee in de Crisis- en herstelwet is geëxperimenteerd.'

'Een bekend voorbeeld is het relativiteitsvereiste, die de gronden beperkt op basis waarvan iemand beroep kan instellen bij de rechter. Het passeren van kleine gebreken is een ander voorbeeld. Dit maakt het mogelijk dat bij de rechter een overheidsbesluit in stand blijft, ook al is er een kleine fout gemaakt door die overheid. Voormalig premier Balkenende zal met tevredenheid terugkijken op de wet waar hij zich destijds zo sterk voor heeft gemaakt.’

Hatzman meldt nog dat Naeff Consult en Miraf in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werken aan de laatste voortgangsrapportage over de Crisis- en herstelwet. ‘In deze rapportage, die voorjaar 2024 zal worden uitgebracht, wordt inzicht gegeven in de ontwikkelingen en toepassing van de Crisis- en herstelwet in de periode 2020-2023. Ook wordt teruggeblikt en gereflecteerd op bijna 14 jaar Crisis- en herstelwet.’

Wordt vervolgd dus.