Dit is een ingekorte versie en voorpublicatie uit ROm juli en NGinfra Magazine 2, juni 2023. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement op het maandelijkse papieren of digitale magazine.

Bij gemeenten is een vroege start van participatietrajecten gebruikelijk, maar voor grote projecten is het uniek, zegt projectdirecteur Lelylijn Stijn Lechner. Normaal gesproken gebeurt dit pas in de verkenningsfase. Waarom nu wel? ‘We leven in een andere tijd.’  

De ambtenaar van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat was eerder betrokken bij onder andere de Noord-Zuidlijn in Amsterdam en zegt dat hij eerst best kritisch was over deze vroegtijdige participatie. ‘Je maakt het jezelf moeilijker. Technisch en bestuurlijk is het al ingewikkeld en dan nog de burger erbij …’

Lechners projectteam is een samenwerking van de rijksoverheid, gemeenten, de noordelijke provincies en andere lokale en regionale overheden.  

Staatssecretaris Vivianne Heijnen zei tijdens de persbijeenkomst over de presentatie van de resultaten: ‘Ik vind het heel belangrijk om te weten wat inwoners willen, wat ze verwachten en waar hun zorgen zitten. Ik zal deze uitkomsten zeker meenemen in de verdere uitwerking van de plannen.’

‘We zijn met een open zoektocht bezig, dus daar hoort de mening van burgers en andere stakeholders bij’, zegt ook projectdirecteur Lechner.  

'MKBA is doorgeslagen in fetisjisme'

Gebruikelijk bij dit soort trajecten is de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Die is doorgeslagen in fetisjisme, aldus minister Hugo de Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in april en ook tijdens het NOVI Congres in mei.

Lechner geeft aan dat hij die MKBA ook niet ziet zitten. Hij kwam tot de conclusie dat de MKBA te beperkt is. ‘Ik heb gezegd: we gaan nu geen MKBA doen. Dat is ook helemaal niet voorgeschreven. We doen bij voorkeur dingen die nut en meerwaarde hebben.'

'Voor deze lijn denk ik dat de MKBA toch niet boven de 1 uitkomt. Dat geldt trouwens voor meer projecten. Er spelen andere argumenten, die te maken hebben met brede welvaart. Wat gaat een infraproject ons opleveren op gebied van gezondheid, veiligheid, et cetera?’

'Welzijn en mobiliteit horen bij elkaar'

Die vraag komt op het bordje van Vincent de Gooyert, universitair hoofddocent Methoden van de Radboud Universiteit. Hij doet onder meer onderzoek naar brede welvaart en vindt het project Lelylijn én de raadpleging in dat opzicht zeer interessant.

Het gaat namelijk niet alleen over de economie, maar ook over de waarde van infrastructuur. Hij keek daarvoor onder meer naar Finland en Nieuw-Zeeland, koplopers op het gebied van welzijn.

‘Wat opvalt is dat die landen veel aandacht schenken aan infrastructuur in de regio’s buiten de centra. Ze focussen op brede groei.’ Als je brede welvaart als startpunt neemt en niet economische groei, dan is minder investeren in de Randstad, de motor van de economie, een logische consequentie, zegt De Gooyert. Al kun je tegelijkertijd meer brede welvaart voor je euro krijgen in de Randstad dan daarbuiten. Simpelweg omdat daar meer mensen wonen. 

Samenspel infrapartners en samenleving

Brede welvaart draait volgens De Gooyert om alles waar de hele maatschappij beter van wordt – maar dat moet je je dat wel afvragen. ‘Als je zegt: we willen brede welvaart centraler stellen, dan impliceert dat dat je meer zult moeten doen aan participatie. Je kunt namelijk niet zomaar voor de maatschappij invullen wat die zou willen.’

Het moet een samenspel zijn van de infrapartners en de samenleving, benadrukt hij. ‘Organisaties in de infrastructuur weten wat mogelijk is en wat keuzes voor consequenties hebben. De samenleving moet zeggen wat ze waardevol vindt.’

Er zal informatie heen-en-weer moeten gaan, zegt hij.

Verbinden van de tekentafel met 11.000 keukentafels

Bij de Lelylijn speelt bijvoorbeeld de bereikbaarheid vergeleken met andere vormen van brede welvaart. ‘Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft een regionale analyse van brede welvaart gemaakt, die laat zien dat brede welvaart in grote steden wat lager is door onveiligheid en vervuiling, en brede welvaart op het platteland het laagst omdat deze minder toegang tot voorzieningen hebben', zegt De Gooyert.

'De voorsteden hebben de grootste brede welvaart: wel de voordelen van voorzieningen, maar niet de nadelen van te intensieve verstedelijking. In de Randstad kan de overlast van zo’n lijn juist zorgen voor een vermindering van de brede welvaart.’ 

Samenleving praat mee op strategisch niveau

‘Wat opvalt, is dat participatie bij infrastructuurprojecten vaak later in het proces wordt georganiseerd’, constateert De Gooyert. ‘Vanuit brede welvaartsperspectief is het juist wel nuttig dat je de samenleving al op strategisch niveau laat meepraten.’

Dat hoeft wat hem betreft niet alleen over mensen gaan. ‘In Nieuw-Zeeland zie je dat er rechten worden gegeven aan natuurgebieden. Juridische vertegenwoordiging van natuurgebieden kan dus een andere manier zijn om brede welvaart invulling te geven.’ Uiteraard is de setting daar anders, want de oorspronkelijke bewoners spelen daar een andere rol. Wel zou Nederland kunnen denken aan een generatietoets, waar binnen ProRail over wordt nagedacht, aldus De Gooyert. Zover is het bij de Lelylijn nog niet, maar het besef dat participatie al vroeg wordt meegenomen, is winst.

Als je zo’n vroeg participatietraject inzet, moet je het wel goed doen. Het draait volgens Lechner om het managen van verwachtingen. Het is daarom nadrukkelijk geen referendum geweest. ‘We zijn helder geweest over wat deze raadpleging niet is.’

In dit stadium gaat het niet over voor of tegen, geeft de projectdirecteur aan. ‘We stelden de vraag: kunt u ons helpen om het de bestuurders/politici makkelijker te maken?’ Het doel is, zoals het rapport stelt: verbinden van de tekentafel met 11.000 keukentafels.  

In de raadpleging stelde Lechner en zijn team vragen aan deelnemers over doelen van de Lelylijn. De participanten kregen er elf voorgelegd en konden 100 punten verdelen. Wanneer ze vonden dat de overheid ergens veel rekening mee moet houden, konden ze hieraan veel punten geven. Ze konden ook geen punten geven, als de overheid ergens geen rekening mee zou hoeven houden.

Steekproef én open raadpleging

Het participatietraject mocht niet alleen leunen op de openbare raadpleging. Dan zou je veel mensen aantrekken die bij voorbaat voor- of tegenstander zijn, legt Lechner uit. Daarom is ervoor gekozen om drie soorten raadplegingen gelijktijdig in te zetten.

Er is een representatieve steekproef uitgevoerd in heel Nederland. Ook is er een groep bevraagd die representatieve uitkomsten geeft voor inwoners uit het noordelijke deel van Nederland. En dan was er natuurlijk de uitkomst van de open raadpleging die door iedereen ingevuld kon worden. Dat leverde ruim 11.000 responses op. Opmerkelijk: er zitten geen grote verschillen in de visie van mensen uit heel Nederland en de inwoners van de Noordelijke provincies.

‘Het traject heeft bij ambtenaren en bestuurders meer burgergerichtheid opgeleverd’

Wat volgens de projectorganisatie opvalt, is dat de representatieve groep uit het noordelijke Nederland het stimuleren van een fijne baan, goede bereikbaarheid en een sterke economie belangrijker vindt. Bij de representatieve groep Nederlanders scoort het stimuleren van de trein ten opzichte van de auto en het vliegtuig hoger.  

De uitkomsten van de open raadpleging wijken meer af van de representatieve groepen.

Een korte reistijd krijgt de hoogste waardering in deze groep. In de openbare raadpleging zijn soms gedetailleerde ideeën en zorgen gedeeld. Zo hebben mensen minder de voorkeur voor een snelle lijn als dit tot veel overlast leidt voor omwonenden en er niet of nauwelijks tussenstations zijn tussen Groningen/Leeuwarden en Amsterdam.