Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm februari 2023. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving. Neem nu een digitaal of papieren thuisabonnement. Gratis voor ambtenaren. U kunt zich hier aanmelden.
De Veluwe telt zo’n vijfhonderd vakantieparken. Ongeveer een kwart van deze parken is verouderd. De recreatiewoningen zijn vaak niet kadastraal geregistreerd, waardoor de parken voor een belangrijk deel buiten het zicht vallen van de autoriteiten.
In 2013 startte een elftal gemeenten op de Veluwe met steun van de provincie Gelderland het programma Vitale Vakantieparken. Ook namen zij het initiatief tot oprichting van de Ontwikkelingsmaatschappij Vitale Vakantieparken (OMVV).
Tijdelijk transformeren
Het is zeker niet de bedoeling om de verblijfsrecreatie op de Veluwe, een belangrijke economische pijler van de regio, terug te dringen. Op het kennisevenement ‘Ruimte voor vakantieparken’ op 1 december vertrouwt een ambtenaar van de gemeente Barneveld het gehoor toe dat zijn gemeente álle zeventig daar aanwezige vakantieparken als recreatiepark wil behouden.
Op vakantiepark Mulligen in Oldebroek kregen de eigenaren van 44 recreatiewoningen het aanbod om de bestemming van de kavel onder hun recreatiewoning te laten wijzigen van een recreatie- naar woonbestemming. Daarmee werd feitelijk een al bestaande situatie geformaliseerd. 38 eigenaren hapten toe.
In ruil voor de woonbestemming vroeg de gemeente compensatie in de vorm van een vereveningsbijdrage voor publieke investeringen. Dit had juridisch wel wat voeten in aarde, waarover zo dadelijk meer.
Minstens zo interessant is de tijdelijke transformatie van vakantiepark De Kolthoorn in Putten als compound voor arbeidsmigranten. De tijdelijke exploitatie van De Kolthoorn door een uitzendbureau dat het park voor dat doel heeft aangekocht, genereert een verdienmodel om de sanering van het park uit te bekostigen.
De toestemming voor tijdelijke exploitatie als migrantendorp geldt voor een periode van maximaal acht jaar. Daarna gaat het eigendom over aan de gemeente, die op de plek van De Kolthoorn natuur wil realiseren.
Gebiedsgerichte aanpak
De ambitie van het programma Vitale Vakantieparken is om voor alle vijfhonderd vakantieparken op de Veluwe in elk geval een plan te hebben met een daaraan gekoppeld toekomstperspectief, en ook dat er contact is met de eigenaren. De bij het programma aangesloten gemeenten zijn daarbij aan zet.
Rob van den Hazel, programmamanager Vitale Vakantieparken, vertelt tijdens de bijeenkomst dat in de afgelopen tien jaar veel ervaring is opgedaan. De ruimtelijke opgave blijft groot, waarbij hulp vanuit Den Haag volgens hem niet achterwege kan blijven. Een vakantiepark staat niet op zichzelf. Hij benadrukt dat de parken onderdeel zijn van een recreatief landschap.
Dat vereist een gebiedsgerichte aanpak. En daar zijn instrumenten voor nodig. Twee belangrijke kwesties zijn hoe je verevent en afroomt bij bestemmingsverandering, en hoe je meer grip krijgt op vastgoedtransacties, inclusief eventuele interventies door de gemeenten met het voorkeursrecht.
‘Daar lopen we altijd tegenaan, zowel bij ontwikkelparken met recreatief perspectief als bij parken waar je transformatiestrategie toepast’, zegt Marieke Fokkert, regisseur recreatie en toerisme bij Gemeente Ede, die zich binnen het programma Vitale Vakantieparken bezighoudt met wet- en regelgevingsaspecten.
'Baatafroming' niet juiste woord
Herman de Wolff, universitair docent grondbeleid bij Technische Universiteit Delft legt tijdens de werksessie ‘Verevening en baatafroming’ uit moeite te hebben met de term ‘baatafroming’, omdat je daarmee insinueert dat je iets weghaalt, maar niet waar het naartoe gaat. Liever spreekt hij van verevening.
Kostenverhaal is een vorm van (privaatrechtelijke) verevening en wordt vooral toegepast om kosten voor bouwrijp maken van grond te verhalen op de ontwikkelaar. Er is binnen een project of plangebied een directe relatie tussen de investering en de activiteit van de baathoudende partij. Vandaar dat wordt gesproken over bovenplanse verevening. Verevening is belangrijk voor vakantieparken.
De Wolff: ‘Stel er staan honderd parken op de nominatie getransformeerd te worden. Daarmee creëer je misschien heel veel verdienvermogen. Anderzijds betekent transformatie een flinke investeringsopgave, voor bijvoorbeeld de infrastructuur, maar het is ook een sociale opgave.’
Verevening zorgt ervoor dat de baten die met functieverandering gepaard gaan, ingezet kunnen worden om de transformatie te bekostigen, aldus hoogleraar Erwin van der Krabben (zie kader). En volgens De Wolff kan die verevening op een regionale schaal plaatsvinden.
WRO 2008: vrijwillige verevening
Sinds de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening van 2008 is het mogelijk om in aanloop naar zo’n bestemmingswijziging een financiële bijdrage te vragen, vertelt De Wolff, zonder daarbij het risico te lopen om van ‘betaalplanologie’ beticht te worden.
Voorwaarde is dat er een onderbouwing komt voor de gevraagde bijdrage. Te denken valt aan de noodzaak van investeringen in nieuwe toeristische voorzieningen in de gemeente. In de structuurvisie is dat vervolgens vastgelegd: wettelijk kader om deze vorm van verevening toe te kunnen passen.
Wat de situatie in Oldebroek lastig maakte, is dat dit een privaatrechtelijke constructie betreft waarvoor individuele afspraken moesten worden gemaakt met 36 eigenaren, en dat de verevening vrijwillig is. De sanctie zou zijn dat mensen die niet willen meebetalen geen bestemmingsverandering krijgen.
Maar één eigenaar die wel een permanente woonbestemming wilde, ging niet akkoord met de gevraagde bijdrage die afhankelijk van de grootte van het perceel op kon lopen tot een maximaal bedrag van 25.000 euro. Uiteindelijk keurde de Raad van State de constructie goed.
Omgevingswet: afdwingbare verevening
De Wolff memoreert dat rond 2008 nog een discussie in de Kamer speelde over een de mogelijkheid van afdwingbare verevening bij bestemmingsverandering. De gedachte daarbij was dat het onrechtvaardig is dat iemand zomaar geld verdient door planologische wijzigingen.
De af te romen middelen zouden gebruikt kunnen worden voor infra- en groenprojecten. Dit stuitte echter op bezwaren van ambtenaren, die oordeelden dat verplicht kostenverhaal enkel mag indien voldaan wordt aan de zogeheten PPT-criteria (profijt, proportionaliteit, toerekenbaarheid). Maar de onvrede bleef.
Gemeenten krijgen de wettelijke mogelijkheid om publiekrechtelijk te sturen
De Wolff legt uit dat er rond de behandeling van de Omgevingswet moties van dezelfde strekking zijn ingediend om afdwingbare verevening mogelijk te maken, en ook breed zijn gesteund. In de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet krijgen gemeenten nu de mogelijkheid om een financiële bijdrage publiekrechtelijk bij de initiatiefnemer van de bouwactiviteiten af te dwingen.
De Wolff: ‘Die regeling biedt meer mogelijkheden om in sommige situaties in het omgevingsplan op te nemen dat initiatiefnemers verplicht vanuit hun project meebetalen aan ontwikkelingen die de kwaliteit van het landelijk gebied verbeteren, of het nu om recreatie of water gaat.’
'Nieuwe planologische realiteit'
In de inleiding van de publicatie Vitale Vakantieparken als laboratorium voor transformatie – lessen en wensen uit de Veluwse praktijk noemt hoogleraar gebiedsontwikkeling Erwin van der Krabben (Radboud Universiteit) het programma Vitale Vakantieparken ‘een schoolvoorbeeld van een nieuwe planologische realiteit’.
Hij stelt dat gemeenten met actief grondbeleid in staat waren zelf de regie te nemen over de inrichting van de ruimte, maar dat gemeenten inmiddels terughoudender zijn geworden met betrekking tot hun rol als regisseur van ruimtelijke ontwikkelingen.
‘Zeker in het geval van transformatieopgaven zijn de financiële risico’s groot. Het ligt niet voor de hand dat de overheid in haar eentje risicovol gaat investeren in de transformatieopgaven van vakantieparken. Die transformaties zijn dringend gewenst, maar het Rijk stelt geen opkoopregelingen in het vooruitzicht, zoals bij de stikstofcrisis’, schrijft Van der Krabben.
‘Slimme zetten’
In plaats daarvan vindt hij dat gemeenten ‘slimme zetten’ moeten verzinnen om ruimtelijke plannen te kunnen realiseren. Het programma Vitale Vakantieparken is volgens hem ‘op die nieuwe leest geschoeid’, die hij tijdens een videoboodschap op de bijeenkomst aan de term uitnodigingsplanologie verbindt.
Met de oprichting van de Ontwikkelingsmaatschappij Vitale Vakantieparken is er publieke investeringscapaciteit. Maar een tweede stap die gezet moet worden, is het ‘garanderen van voldoende verdiencapaciteit’, benadrukt de hoogleraar. ‘Ook al is er publieke investeringscapaciteit beschikbaar, het moet wel renderen.’
Verdienmodellen voor gebiedsontwikkeling zijn er volgens Van der Krabben in twee soorten. ‘Ofwel het tijdelijk of permanent toestaan van functieverandering op de locatie van het vakantiepark zelf, ofwel via een vorm van verevening tussen locaties.’
Hij oppert de mogelijkheid dat de eigenaar van een vakantiepark in ruil voor sanering woningbouwrechten elders binnen de gemeente of regio krijgt. Binnen het programma Vitale Vakantieparken wordt nagedacht over zo’n regeling.
Bovenal pleit Van der Krabben voor een integrale gebiedsaanpak. ‘Zowel de aanpak van de problematiek op vakantieparken als de stikstofproblematiek en de regionale woningbouwopgave vragen om ingrijpende ruimtelijke ingrepen en mogelijk een grote herverkaveling van de Veluwe. Een integrale aanpak maakt het complex, maar biedt via vormen van verevening mogelijk ook kansen.’
Rectificatie: in een eerdere versie schreven we dat de situatie in Putten lastig was door individuele afspraken met 36 eigenaren. Een oplettende lezer wees ons er op dat het niet Putten maar Oldebroek betreft.