Dit is een ingekorte versie van het artikel in ROm november 2022. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein. Voor een thuisabonnement – digitaal of het papieren magazine – klik hier.  

Toen Mommaas binnenkwam bij het PBL viel hij zogezegd meteen met zijn neus in de boter. Er lag een Energieakkoord voor duurzame groei uit 2013, gesloten door 47 partijen onder de hoede van de SER, dat door het toenmalige kabinet was overgenomen. ‘Daar zaten de doelstellingen in van energiebesparing en duurzame energie, maar nog geen CO2-doelen’, aldus Mommaas.

‘Binnen ongeveer twee weken nadat ik was begonnen bij het PBL zat ik in Parijs bij de klimaattop, waar toen in 2015 het internationale Klimaatakkoord Akkoord is gesloten, met die enorm belangrijke doelstellingen om binnen 1,5 tot 2 graden Celsius te blijven richting 2050. Het heeft nog even geduurd voordat die doelstellingen in Nederland zijn overgenomen en in het coalitieakkoord van kabinet-Rutte III in 2017 zijn geland. Na twee jaar onderhandelen heeft dat geleid tot het Klimaatakkoord van 2019.’

Het PBL zat erbij aan tafel. ‘Dat was een belangrijke beweging, ook bij ons’, zegt de oud-directeur. ‘Kennis aan tafel hebben we dat sindsdien genoemd. We willen met onze data en analyses dicht op het beleid zitten.’

'De eerste Klimaat- en Energieverkenning (KEV) kwam in datzelfde jaar uit en draagt bij aan de aanscherping van beleid, aldus Mommaas. ‘Maar ook aangescherpt Europees beleid helpt. Zo zijn we gegaan van 49 procent reductie in 2030 ten opzichte van 1990 naar 55 procent in het coalitieakkoord van kabinet-Rutte IV, met zicht op 60 procent en de inzet van 35 miljard euro om dat te bewerkstelligen, naast de subsidiestromen die al bestonden.'

'Kennelijk hebben we een zetje van buiten nodig om tot daadwerkelijk beleid te komen. Hoe dan ook: als PBL hebben wij in die beweging op een hele goede manier kunnen bijschakelen en daar mede richting aan kunnen geven.’

Onafhankelijkheid

Niet op alle leefomgevingsdossiers volgt het beleid wat de onderzoekers aantonen. ‘Neem de stikstof. Al voor mijn aantreden, in 2014 om precies te zijn, heeft het PBL gewaarschuwd: jongens, die PAS van jullie (Programmatische Aanpak Stikstof, red); wij hebben sterke twijfels of dat juridisch houdbaar is’, memoreert Mommaas. ‘Men is doorgegaan tot de bestuursrechter er drie jaar geleden een streep door haalde.'

'In twee policy briefs hebben we vervolgens het stikstofbeleid breed geanalyseerd en aangegeven wat aandachtspunten zijn bij mogelijke strategische keuzes. De kern van ons advies aan het kabinet: houd niet vast aan het smallere stikstofspoor, verbreed dat naar waar het echt om te doen is, namelijk de instandhouding van natuur. Kijk ook naar de water- en bodemkwaliteit, de versnippering van de natuur, de biodiversiteit; kortom naar het hele ecosysteem. Daar heeft men in eerste instantie slecht naar geluisterd, maar nu denk ik dat uiteindelijk de draai wordt gemaakt.’

Luistert de politiek nu beter naar wat jullie onderzoek laat zien?
‘Beter weet ik niet, wel meer. Dat is echt een gevolg van het feit dat de thema ’s die we adresseren centraal op de agenda zijn gekomen en men gewoon ontzettend behoefte heeft aan kennis op die terreinen. Zowel met betrekking tot het klimaatakkoord als met betrekking tot het stikstofbeleid hebben we veel kennis geleverd.’

Brede welvaart

Toen we elkaar vier jaar geleden spraken voor een interview in ROm vertelde je over de gezamenlijke inzet van de drie planbureaus om brede welvaart gerichter te meten en te analyseren. Daar wordt nog steeds aan gewerkt. Is dat zo moeilijk?

‘Er worden stappen gezet. Het CBS brengt jaarlijks de Monitor Brede Welvaart uit, tegenwoordig gekoppeld aan de Sustainable Development Goals (SDG). Wat en hoe je dat allemaal meet, moet internationaal worden afgesproken. Toch geeft die monitor al heel goed aan hoe Nederland er voorstaat in sociaal, economisch en ecologisch opzicht. De beperking is wel dat je terugkijkt en niet naar wat beleid voor impact heeft.

‘Hoe krijgen we de enorme hoeveelheid kennis gedeeld met de regio's?’

De drie planbureaus samen zijn nu bezig om te kijken hoe je de impact van beleid op de brede welvaart kunt meten. Net zoals we met de NOVI-monitor doen, waarbij we kijken naar de vier doelstellingen uit de NOVI.’

‘De relatie tussen brede welvaart en de fysieke leefomgeving, waar wij als PBL naar kijken, ligt complex. En niet alles is te meten. Ik denk dat het ons enorm heeft geholpen dat we onze focus hebben gelegd op vier strategische hoofdopgaven voor de lange termijn: klimaatverandering en energietransitie; voedsel, landbouw en natuur; vergroening en circulaire economie; sterke stedelijke regio’s.’

‘Dat heeft ons werk meer gestructureerd en meer inzicht geven in de samenhang van de thema’s. De slag die we nu aan het maken zijn is om op deze wijze naar de hoofdopgaven te kijken. Ook voor ons als onderzoekers is het moeilijk om de sectorale kijk naar de fysieke leefomgeving te doorbreken en integrerende kennis te vergaren.'

'Wat levert de circulaire economie aan klimaatwinst op? Hoe hangen het stikstofdossier en klimaatdossier samen? Om daarachter te komen moeten onderzoekers met elkaar om de tafel en erachter komen hoe je die samenhang kunt vaststellen en meetbaar maken.’

Samenhang is ook elders een thema. Zo blijft de Monitor NOVI, die we in september weer hebben uitgebracht, wat ons betreft teveel een optelsom van afzonderlijke sectorale doelen. Het zegt nog niets over ruimtelijke samenhang als eigenstandige kwaliteit. We zijn daar dus mee bezig. Tegelijkertijd moet de overheid ons daar nog wel bij helpen door beleidsuitgangspunten als 'meervoudig ruimtegebruik' en 'bodem en water zijn sturend' concreet te maken.’

‘Betekent dat dus dat we niet meer bouwen in de polder of dat er daar alleen nog drijvende woningen gebouwd mogen worden? Wij zitten nog te wachten op duidelijke beleidslijnen voordat wij uitgangspunten kunnen vertalen naar een soort van evaluatie en monitorinstrument voor in het Dashboard Brede Welvaart.’

Decentrale kennisopbouw

‘Gebiedsgericht beleid is inmiddels breed omarmd bij de aanpak van grote uitdagingen als woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie. Daar zie je hoe broodnodig het is om de samenhang te ontdekken in die leefomgevingsvraagstukken. Je gaat straks zien in de uitwerking van de NOVI, bij de twaalf provinciale arrangementen en zestien gebiedsplannen, dat je de grote opgaven regionaal en lokaal moet aanpakken. Die bal ligt in de regio: bij de provincies en gemeenten.’

Maar die hebben geen kennisinstituut.
'Dat is dus precies één van de heikele punten: hoe krijgen we de enorme hoeveelheid kennis die we hier beschikbaar hebben gedeeld met de regio's. Wij kunnen niet de plannen gaan maken voor twaalf provincies en zestien of meer NOVEX-gebieden. Ik ben van de school dat de provincies voor de schone taak staan om de kennisinfrastructuur daar weer op te bouwen. Het gaat toch echt ook over probleemeigenaarschap.'

‘Provincies hebben de schone taak om de kennisinfrastructuur daar weer op te bouwen’

'Onze taak is het om hen zoveel mogelijk te ondersteunen, door kennis en data te delen. Dat doen we al met het Compendium voor de Leefomgeving, met daarin veel onderwerpen op regionaal schaalniveau. We kunnen provincies en gemeenten helpen door tools te ontwikkelen waarmee je de samenhang tussen die onderwerpen zichtbaar kunt maken. We doen dat voor de RES’en en de Warmtevisies door bijvoorbeeld op wijkniveau inzicht te bieden in potentieel van de verschillende mogelijke energiebronnen.’

Modellen en metingen

Er is nogal wat kritiek over het hanteren van modellen bij de onderbouwing van beleid. Is die kritiek terecht?
‘Op zich vind ik het terecht dat modellen ter discussie worden gesteld. Die zijn nooit feilloos en altijd een abstractie van de werkelijkheid. Je moet zorgen voor de juiste balans tussen het gebruik van modellen en wat je er uiteindelijk mee wilt bereiken, zodat je modellen voortdurend kunt verbeteren. Het is onze taak als planbureaus om uit te leggen wat modellen doen, waarvoor je ze hanteert en waarvoor je ze beter niet ook hanteert.’

‘Modellen zijn letterlijk ramingen, een venster naar de toekomst, gebaseerd op wat je weet over trends uit het verleden. Het zijn geen voorspellingen, dus de politiek moet ophouden om zich te verbergen achter modellen.’

‘Onze modellen en data doen niets anders dan het debat voorzien van de nodige input. Je moet niet bang zijn voor wat er daarmee op tafel komt te liggen. Je moet niet bang zijn voor onzekerheden. Die moet je niet toedekken, maar naar boven trekken en zichtbaar maken. Onzekerheden horen bij beleid. Dat proberen we beleidsmensen voortdurend uit te leggen.’