‘Het coalitieakkoord wekt de indruk dat kernenergie een voldongen feit is. Toch denken wij dat er tijdens de besluitvorming nog op allerlei plekken en momenten debat zal ontstaan. Ons advies is daarom het debat goed voor te bereiden en daarna snel te houden’, vat voorzitter Jan Jaap de Graeff van de Rli het advies samen. De raad die hij voorzit, is het onafhankelijk en strategisch adviescollege voor regering en parlement op het domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur.

De raad neemt in het advies Splijtstof? geen standpunt in over kernenergie. Het advies gaat over de voorwaarden voor een maatschappelijk debat dat moet leiden tot een aantal breed gedragen uitgangspunten voor een CO2-neutraal energiesysteem in 2050. Burgerparticipatie is cruciaal voor het draagvlak, zegt Emmy Meijers, raadslid en voorzitter van de commissie die het advies heeft voorbereid. De raad deelt daarmee het standpunt van minister Jetten voor Klimaat en Energie en de Tweede Kamer om een burgerforum te overwegen over de inrichting van het energiesysteem.

‘Die discussie over energiesysteem van de toekomst gaat ons allemaal aan. Als je een keuze maakt voor of tegen een technologie heeft dat altijd gevolgen. Stel de keus wordt er één zonder kernenergie, dan zullen we bijvoorbeeld meer moeten inzetten op waterstof of biomassa’, zegt Meijers. De discussie moet dan ook aandacht geven aan perspectieven en opvattingen van het brede publiek, en niet alleen worden gevoerd tussen wetenschappers of politici. ‘Feitelijk is iedereen betrokken.’

De tijd voor een discussie over het energiesysteem is beperkt. Daarom is het aan te bevelen het debat alleen te richten op bestaande technologieën, schrijft de raad. Het advies gaat daarom niet in op nieuwe en veelbelovende technieken zoals thorium, ‘small-and-modular’ of kerncentrales van generatie 4. ‘Wij richten ons in dit advies uitsluitend op kerncentrales die nu beschikbaar zijn van de zogenaamde generatie 3(+), vergelijkbaar met de kerncentrales die in aanbouw zijn in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, en de centrale die recent in gebruik is genomen in Finland.’

Brede Maatschappelijke Discussie

Een maatschappelijk debat over kernenergie in het energiesysteem is niet nieuw. In 1977 werd in het eerste kabinet-Van Agt al een plan gelanceerd voor zo’n discussie. De centrale in Borsele is dan al vier jaar open. De oliecrisis zette kernenergie verder op de kaart. In kabinet-Van Agt II kwam dat maatschappelijke debat maar moeizaam van de grond. Onder meer omdat het kabinet groot voorstander was van kernenergie, maar in de samenleving twijfels waren over het kernafval.

Na duizenden brieven en 1900 bijeenkomsten in zaaltjes door het hele land kwam in 1984 het advies van commissievoorzitter jonkheer De Brauw: zie toch af van nieuwe kerncentrales. Ruim een jaar later wilde het kabinet alsnog besluiten tot de oprichting van minimaal twee centrales. Dat werd door de kernramp in Tsjernobyl alsnog in de ijskast gezet.

‘Het beleid over kernenergie moet minder grillig zijn dan in het verleden’

In het advies Splijtstof? geeft de Raad aan onder welke voorwaarden zo’n maatschappelijk debat nu zou moeten worden gevoerd. ‘Niemand heeft behoefte aan een discussie zoals in die is georganiseerd in de jaren 80’, zegt De Graeff. Ook moet er meer structuur en coherentie in het beleid zijn. ‘Het beleid over kernenergie moet minder grillig zijn dan in het verleden, waarbij na elke gebeurtenis het beleid radicaal omgegooid moest worden’, zegt De Graeff.

In het advies staan vier punten die voor zorgvuldig debat en toekomstbestendige besluitvorming moeten zorgen:

  • Besluit over kerncentrales in samenhang met het energiesysteem;
  • Vergroot kennis;
  • Voer debat en maak afwegingen inzichtelijk aan de hand van 5 waarden:
    • Energiezekerheid;
    • Betaalbaarheid;
    • Veiligheid;
    • Duurzaamheid;
    • Rechtvaardige verdeling van de lusten en lasten.
  • Betrek burgers hier nadrukkelijk bij. Ga verder dan gebruikelijke inspraakprocedures. Overweeg een burgerforum.

‘We zijn nu veertig jaar verder en er is gezien de klimaatverandering een andere urgentie met betrekking tot het energiesysteem’, zegt Meijers. ‘Wij denken dat als je de vijf waarden als focus neemt, waarbij zorgen naar boven komen, je het hebt over de zaken waar je het over moet hebben. Toverwoord is respect, je echt verdiepen in wat de ander beweegt en met elkaar proberen verder komen.’

Cruciaal is dat mensen de besluitvorming als eerlijk beschouwen, stelt de raad. Daarom kan een debat alleen plaatsvinden als er wordt voldaan aan enkele voorwaarden:

  • Er moet sprake zijn van een laagdrempelige mogelijkheid om deel te nemen aan de besluitvorming. 
  • Er moeten duidelijke criteria zijn aan de hand waarvan wordt bepaald wie als legitiem betrokkene en belanghebbende een stem heeft in het proces en daarbij aanwezig mag zijn.
  • Er moet vertrouwen zijn in de beslisser.
  • Er moet sprake zijn van open en eerlijke communicatie, van goede informatievoorziening en uitleg over het verloop en de uitkomst van procedures.
  • Er dient sprake te zijn van een heldere toelichting op besluiten.

In het advies schrijft de raad dat een burgerforum bij de discussie kan helpen. ‘Zet honderd tot honderdvijftig willekeurig gekozen mensen bij elkaar die een representatieve groep voor Nederland vormen. Denk wel goed na over welke vraag je hen stelt en geef vooraf helder aan wat je met de uitslag doet’, zegt De Graeff. ‘Dat is echt anders dan de Brede Maatschappelijke Discussie.’ 

‘Zet honderd tot honderdvijftig mensen bij elkaar die een representatieve groep voor Nederland vormen’

‘De leden van het burgerforum zouden in een aantal sessies voldoende kennis kunnen opdoen, geholpen door deskundigen, om tot een advies te kunnen komen’, zegt De Graeff. Zijn collega Meijers vult aan: ‘En dan niet zoals in Frankrijk, waar een burgerforum werd gehouden, terwijl de Senaat niet vooraf had aangegeven hoe ze met de uitkomsten om zou gaan. En vervolgens de uitkomsten grotendeels negeerde. Neem dan een voorbeeld aan Ierland, waar het wel goed ging.’

Met een burgerforum krijgen alle perspectieven en opvattingen rond kernenergie erkenning en bij besluitvorming expliciet aandacht. Doordat het proces zorgvuldig verloopt, ontstaat procedurele rechtvaardigheid. Dat kan eraan bijdragen dat burgers de uitkomsten eerder accepteren, denkt de raad. Voor de invulling van zo’n beraad of burgerforum verwijzen De Graeff en Meijers naar het adviesrapport ‘Betrokken bij klimaat’ van de commissie-Brenninkmeijer.

Belanghebbenden in het kernenergiedebat

De morele vraag is of die mensen uit het burgerforum wel kunnen beslissen over de achtertuin van de omwonenden van Borssele, Maasvlakte I en Eemshaven, waar die nieuwe kerncentrales zouden kunnen komen. Dat is een andere discussie, vindt De Graeff. ‘Je mag hopen dat de betrokken gemeenten al met hun burgers praten over de mogelijke komst van een kerncentrale in de buurt.’

Volgens Meijers moeten omwonenden als onderwerp worden meegenomen als het burgerberaad, of de Tweede Kamer, over de kerncentrales praat. ‘Dat hebben we geschaard onder het kopje ‘Rechtvaardige verdeling van de lusten en lasten’.’ Sowieso gelden de reguliere inspraakprocessen. ‘Je zult in een vroeg stadium iedereen moeten betrekken, om te voorkomen dat je in een latere fase tegen een ‘njet’ aanloopt.’

Provincies en gemeenten moeten los van het burgerforum zelfstandig de discussie aangaan met kabinet, zegt Meijers. ‘In dat proces moeten ze hun volksvertegenwoordiging raadplegen. Nee, het gesprek tussen provincies en gemeenten met kabinet en die van het burgerforum zijn niet dubbelop.’

De discussie zal eerst op landelijk niveau moeten worden gevoerd, zegt De Graeff. ‘Het ligt niet voor de hand dat dit nu al op het bordje van de wethouder komt. Dat komt in een ander stadium. Ik kan me wel voorstellen dat je als wethouder dit debat volgt. Want of er nu wel of niet voor kernenergie wordt gekozen, de uitkomst heeft hoe dan ook lokale gevolgen.’