Rienk Kuiper is senior onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving. Dit artikel verscheen eerder in ROm september. ROm is gratis voor ambtenaren en politci in het ruimtelijk domein. Klik hier voor meer informatie en een abonnement.

De tweejaarlijkse monitor, begin september gepubliceerd, laat opnieuw zien dat veel zaken in ons land goed gaan, maar ook dat we een aantal hardnekkige problemen hebben. Er zijn structurele problemen met de kwaliteit van onze leefomgeving en we voldoen niet aan de WHO-advieswaarden voor fijnstof in de lucht, die we volgens de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in 2030 moeten halen. De kwaliteit van de natuur verbetert de laatste jaren niet meer. Ook de waterkwaliteit voldoet niet aan de Europese normen van de Kaderrichtlijn Water. 

Veel ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken, infrastructuur en landbouw zijn over de grenzen van de kwaliteit van de leefomgeving gegaan. Dat zie je bij klimaat, bij natuur, bij water. Daardoor ontbreekt het aan voldoende rek in het systeem, waardoor nieuwe ontwikkelingen al snel op grenzen stuiten.

Kwaliteit

De stikstofcrisis heeft ons met de neus op de samenhang der dingen gedrukt. Het gaat niet langer om een losstaand probleem van een tekortschietende milieukwaliteit in de landbouw. Woningbouwprojecten vallen nu ook stil. Bovendien gaat het niet langer om een geïsoleerd stikstofprobleem in relatie tot woningbouw. Ook andere milieuproblemen zoals verdroging van natuurgebieden stellen grenzen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Zo oordeelde de Raad van State in mei 2022 dat grondwateronttrekkingen rondom het al verdroogde Natura 2000-gebied Peelvenen niet zonder meer doorgang kunnen vinden. Veel hangt dus met elkaar samen. Een systemische aanpak is daarom nodig.

Het is belangrijk dat we ons realiseren dat een goede kwaliteit van de leefomgeving een wezenlijke voorwaarde is om projecten van start te kunnen laten gaan. Maar kwaliteit is geen kers op de taart; kwaliteit is de gist in het deeg. Het blijkt steeds meer dat de basiskwaliteit op orde moet zijn, voordat je überhaupt kunt gaan ‘ontwikkelen met kwaliteit’ zoals de NOVI beoogt. Enige overmaat in kwaliteit kan bovendien meer flexibiliteit bieden aan nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen kunnen dan sneller doorgang vinden, omdat het niet langer nodig is om eerst de kwaliteit op een (minimum)niveau te brengen, voordat het is toegestaan om te investeren in nieuwe ontwikkelingen. Dat is een belangrijke aanbeveling voor de aanscherping van de Nationale Omgevingsvisie, die het kabinet heeft aangekondigd.

Prioriteiten

De resultaten in de Monitor NOVI 2022 zijn geordend naar de vier prioriteiten uit de NOVI:

  • Ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie
  • Duurzaam economisch groeipotentieel
  • Sterke en gezonde steden en regio’s
  • Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied

Al met al is het beeld uit deze monitor divers. Grofweg laten de indicatoren voor de eerste drie prioriteiten zowel positieve als negatieve ontwikkelingen zien, en de indicatoren voor de vierde prioriteit vooral negatieve.

De indicatoren op het gebied van duurzaamheid, zoals bij de energietransitie, de circulaire economie, de natuur- en waterkwaliteit, en de milieukwaliteit, laten over de hele linie een minder positief beeld zien.

Beleid is vaak niet absoluut, maar via bijvoorbeeld een ‘nee, tenzij’ of ‘ja mits’ aan voorwaarden gebonden. In deze monitor constateren we slechts de ruimtelijke ontwikkelingen. We hebben niet per project gecheckt of aan voorwaarden is voldaan. De resultaten van deze monitor zijn voor beleidsmakers een thermometer die ontwikkelingen signaleert, op basis waarvan zij zelf de conclusie kunnen trekken of aanscherping van beleid nodig is.

Klimaat en energie

De NOVI geeft aan dat bij ontwikkeling van nieuwe verstedelijkingslocaties ‘ongunstige locaties voor waterhuishouding of bodemdaling’, bijvoorbeeld in diepe polders of op slappe grond zoals in de veenweidegebieden, worden vermeden of het effect daarvan wordt gemitigeerd. Sinds 2000 nam het aantal woningen in deze kwetsbare gebieden met ruim een kwart toe. Als de NOVI verdere verstedelijking in deze gebieden wil vermijden, betekent dat dus een forse omslag in het beleid.

Nederland behoort binnen Europa tot de landen met het laagste aandeel hernieuwbare energie. Het aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik was in 2020 11,1 procent, volgens het Compendium voor de Leefomgeving. Volgens de Nadere voorlopige cijfers van het CBS zitten we inmiddels op 11,5 procent. In 2019 was dit aandeel nog 8,8 procent. Ondanks deze stijging, is Nederland nog ver verwijderd van het EU-doel van 14 procent dat gold voor 2020. Om alsnog aan de EU-afspraak te voldoen, is in juni 2020 een flexibele overeenkomst met Denemarken afgesloten om 8 tot 16 TWh hernieuwbare energie over te dragen.

'Zon op veld gaat veel harder dan zon op dak'

Het opgestelde zonnevermogen heeft zich fors ontwikkeld van ongeveer 1.800 megawatt in 2015 naar 10.950 megawatt in 2020. De voorkeursvolgorde voor elektriciteit uit zon die in de NOVI is opgenomen, stelt het benutten van daken voor het aanleggen van zon-PV boven een veldopstelling, om daarmee zo veel mogelijk landbouw- en natuurgronden te kunnen ontzien. Zonneparken op land dragen voor 19 procent bij aan het totaal aan opgesteld zonnevermogen. Van 2018 tot en met 2020 is het vermogen grootschalig 'zon-op-veld' veel sterker toegenomen (met in totaal 280 procent) dan het grootschalige vermogen 'zon-op-dak' (totale groei van 171 procent), en nog meer dan het kleinschalige vermogen 'zon-op-dak' (85 procent).

Bereikbaarheid en vestigingsklimaat

De indicatoren voor bereikbaarheid laten een positief beeld zien. Zo nam de nabijheid van wonen en werken tussen 1996 en 2020 met 5,4 procent toe; vooral in de noordvleugel van de Randstad en in een ruime zone naar het noordoosten (Amsterdam, Utrecht, Amersfoort, Flevoland, Zwolle), en rond Eindhoven. Een inwoner van het westen van het land heeft de meeste banen binnen een acceptabele afstand binnen bereik.

Ook indicatoren op het gebied van vestigingsklimaat geven een positief beeld te zien. De NOVI bevat als doel dat Nederland in de top-5 moet staan van de meest concurrerende economieën ter wereld. In het jaarlijkse Global Competitiveness Report van het World Economic Forum stond Nederland in 2020 op nummer 4. Een belangrijke kanttekening bij deze ranglijsten is dat het niet zozeer gaat om de vergelijking tussen landen maar tussen regio’s en nog specifieker tussen sectoren in regio’s. Zinvoller is om per regio en per sector kijken wat de belangrijkste concurrenten zijn, en hoe je je daartoe verhoudt.

Verstedelijking

De ontwikkeling van wonen en werken vindt conform de beleidsdoelen voor een aanzienlijk deel plaats binnen bestaand bebouwd gebied. Wel nam in 2020 het aantal inwoners in bestaand bebouwd gebied voor het eerst sinds vele jaren weer af, terwijl het buiten bestaand bebouwd gebied bleef toenemen.

Waar de ontwikkeling van wonen en werken buiten bestaand gebied plaatsvindt, lopen de ontwikkelingen minder in overeenstemming met de beleidsdoelen. Het gaat relatief vaak om snelweglocaties, in plaats van alleen om de beoogde multimodaal (zowel per auto als openbaar vervoer) goed ontsloten locaties. De toename van woningen op autosnelweglocaties komt vooral voor rekening van Noord-Brabant en Zuid-Holland. Het aantal inwoners op multimodale locaties nam vooral toe in Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Gelderland. In Noord-Holland nam het aantal inwoners op openbaar vervoerlocaties het meest toe.

'Verstedelijking deels op de beoogde locaties'

Het kabinet spreekt in de NOVI de verwachting uit dat door het intensievere gebruik en de verwachte groei van de steden vooral de druk van luchtverontreiniging en geluidsoverlast op de gezondheid zal blijven toenemen. Het kabinet streeft ernaar om in 2030 te voldoen aan de WHO-advieswaarden. De WHO-advieswaarde voor fijn stof (PM2,5) werd in 2020 nog nergens in Nederland gehaald.

Landelijk gebied

In grote delen van de Nederlandse landnatuur zijn zowel de milieu- als ruimtelijke condities nog matig of slecht voor het duurzaam kunnen voortbestaan van soorten en ecosystemen. Zo heeft ongeveer 90 procent van de habitattypen van de Habitatrichtlijn een matige tot zeer ongunstige staat van instandhouding. Van de habitatrichtlijnsoorten heeft driekwart een matige tot zeer ongunstige staat van instandhouding.

De huidige milieudruk door stikstofdepositie is in veel ecosystemen nog te hoog. Vooral in bos, heide en open duin zijn de condities door stikstofdepositie over vrijwel het gehele areaal matig of slecht. De milieudruk door stikstofdepositie is sinds de jaren negentig verminderd. Het areaal met een slechte conditie voor het duurzaam voorkomen van landnatuur is sterk verminderd ten gunste van het areaal met een matige conditie. Het areaal met goede condities is ook toegenomen, maar blijft relatief gering.

'Omgevingskwaliteit van het landelijk gebied onvoldoende'

In heel Nederland is het nog een flinke klus om tegelijkertijd de omgevingskwaliteit op orde te brengen én ruimte te bieden aan alle ontwikkelingen op het gebied van verstedelijking, energietransitie en circulaire economie. Maar in welke gebieden liggen nu de grootste opgaven?

Voor zover deze gebieden met het materiaal in de Monitor NOVI 2022 aangeduid kunnen worden, gaat het om:

  • De industrieclusters in Amsterdam Noordzeekanaalgebied, de Rotterdamse haven, het North Sea Port District (Gent-Terneuzen-Vlissingen), Delfzijl en Eemshaven en Chemelot (emissie koolstofdioxide);
  • Het Groene Hart (bodemdaling veenweiden, emissie koolstofdioxide);
  • Het zandgebied, in het bijzonder de Gelderse Vallei en de hele Peelregio (stikstofemissie, waterkwaliteit, verdroging);
  • Noordoost-Groningen (aardbevingsproblematiek, bevolkingskrimp).

De grote opgaven die hier spelen zijn de energietransitie en de transitie naar een circulaire economie, de landbouwtransitie en de verstedelijkingsopgave.