‘Het Omgevingsplan stuurt in de toekomst niet langer op functie, maar op activiteit.’ Het waren woorden die alweer een tijd geleden met enig gewicht werden uitgesproken op een bijeenkomst over het omgevingsplan, dat het bestemmingsplan binnenkort wettelijk zal vervangen. Zoals zo vaak bleef er bij doorvragen weinig van deze woorden over. Het was nog niet duidelijk, veel moest nog worden uitgewerkt. Maar die woorden zijn altijd in mijn gedachten blijven hangen. Nu kristalliseren ze uit in deze column.

Functiescheiding: waarom eigenlijk?

Waarom wordt er eigenlijk al zo lang planologisch gestuurd op functie? Waarom is het zo belangrijk of er in een pand iemand achter een aanrecht, een bureau of een toonbank staat? Zo belangrijk dat we burgers er allerlei vrijheden voor willen ontnemen? Die voor de hand liggende vraag wordt in dit vrije land vreemd genoeg maar weinig gesteld.

Functiescheiding, of ‘zoning’ in het Engels, is ooit begonnen als goedbedoelde vorm van overlastpreventie en gezondheidsbeleid. Bovendien gaf het rechtsbescherming aan bewoners en vooral ondernemers, wiens ruimte voor bedrijfsvoering ermee werd gegarandeerd. Maar sinds zware industrie grotendeels uit de steden is getrokken, zijn argumenten voor functiescheiding veelal achterhaald. Wat overblijft, zijn vaak oneigenlijker beweegredenen, met een verstarrend effect op de stad. Bescherming van gratis parkeerplaatsen voor zittende bewoners bijvoorbeeld. Of het tegengaan van concurrentie, vooral in stelling gebracht door winkeliers. Of aanbodregulering op de vastgoedmarkt, wat uiteraard vooral goed is voor reeds gevestigde vastgoedbezitters.

Maar is de markt zelf niet het beste in het inschatten van de markt? Zolang panden makkelijk kunnen veranderen van functie, maakt het niet uit als er ergens overaanbod komt. Een kantoorpand wordt dan gewoon een appartementencomplex, of een winkelpand een restaurant. Zolang de stad niet krimpt, is er altijd wel ergens nieuwe behoefte aan. Kortom: is het inderdaad geen tijd om rigide functiescheiding uit te faseren? En welke regulering is er dan nog wél nodig?

Burning Man

Laten we voor antwoorden eens kijken naar ‘Burning Man’, een cultureel evenement voor en door tienduizenden mensen dat jaarlijks in de woestijn van Nevada wordt gehouden. Een week lang wordt er een complete tijdelijke stad geformeerd, in de vorm van een enorme halve cirkel die verdraaid veel op de Amsterdamse grachtengordel lijkt. Individuen of groepen krijgen daarin een stuk grond toegewezen om er hun meest uiteenlopende uitingen te etaleren. Een stadsgrid zonder vastgelegd programma of functies dus, onder het motto: ‘We make the hive, they bring the honey.’

Die vrijzinnigheid is altijd uitgangspunt gebleven, maar vanwege de in de loop der jaren sterk gegroeide populariteit zijn er wel steeds meer regels gekomen om de boel in goede banen te leiden. Zonering naar omgevingseffecten bijvoorbeeld. Zo zijn er nu stille en luidruchtige zones, zodat yogabeoefenaars geen fanatieke drummers hoeven aan te horen, of weirdo’s die zich bezighouden met bizarre wetenschappelijke experimenten met vlammen en explosies.

Terug naar onze echte steden. Als we vrijheid goed willen laten functioneren, dan is dit recept van Burning Man zeer bruikbaar: vrije functies, met een stadsindeling naar decibellen en risicoprofielen. De nieuwe Amsterdamse omgevingsvisie doet al voorzetten door een duidelijker onderscheid te propageren tussen rustige en drukke zones. Zou juridische sturing op activiteiten en omgevingseffecten in plaats van op functies steden niet flexibeler en werkbaarder maken?

Leefstijlen en mengvormen

Want we houden elkaar met die aloude functiescheiding natuurlijk een beetje voor de gek. De functie ‘wonen’ is bijvoorbeeld geen garantie op rust. Daar kunnen buren van studenten over meepraten. Of van mensen met een cirkelzaaghobby in de achtertuin.

In de Rotterdamse Peperklip wordt daarom gewerkt met leefstijlportieken. Wil je rust? Dan kom je in een rustig portiek en teken je ervoor dat je jezelf ook rustig houdt. Ben je een druktemaker? Prima, dan is een drukkere portiek iets voor jou en zeur je ook niet over anderen. Sturen op omgevingseffecten dus. In de horeca zie je eenzelfde idee, met juridische indelingen in horeca 1, horeca 2 enzovoorts. Want de muisstille theedrinkers in een lunchroom zijn onvergelijkbaar met de lallende jongeren bij de ingang van een poptempel.

We hebben hier meteen een goed antwoord op de opkomst van moderne mengvormen waar traditionele bestemmingsplannen maar geen grip op krijgen. ‘Blurring’ wordt het genoemd: kapperszaken waar ook wijn wordt geschonken, bedrijfjes en horeca waar ook dingen worden verkocht, woningen waar ook wordt gewerkt. Bestemmingsplannen noemen dat krampachtig ‘ondergeschikte horeca’, of ‘ondergeschikte werkfuncties’, maar hoe lang is dat nog vol te houden, als deze trend doorzet?

Airbnb, pakketuitgiftepunten en flitsbezorgdiensten en andere fysieke uitingsvormen van de platformeconomie zijn eveneens een nieuwe grijze categorie waar traditionele bestemmingsplannen op stuklopen. Is iets nu wonen, detailhandel, bedrijvigheid of opslag? Hoog tijd voor het omgevingsplan om het over een andere boeg te gooien. Laat de functie in het midden, stuur op omgevingseffecten.

In de openbare ruimte gebeurt dat met ‘shared space’ ook steeds vaker. In zo’n bestemmingsvrije openbare ruimte bepaalt de gemeente niet langer vooraf wie wat waar mag. Zij laat meer aan burgers onderling over en treedt slechts op bij overlast en excessen. Onderling oplossen: is dat niet een mooi uitgangspunt bij samen stadmaken? Als we het goed doen, komt er zo veel meer ruimte voor allerlei burgerinitiatieven van onderop.

Vaak wordt parkeerdruk nog genoemd als rechtvaardiging voor sturing op functie. Want een winkel heeft bijvoorbeeld veel meer toeloop dan een woonhuis. Maar ja, wat zeggen kengetallen? Een Action heeft honderd keer meer traffic dan een pianospeciaalzaak. En er zijn autoloze huishoudens, terwijl anderen er vier voor de deur hebben, met in het weekend nog feestjes ook. Een gemeente die parkeren wil reguleren, moet dat vooral doen met parkeerbeleid, niet via het bestemmingsplan. Daarom is Burning Man gewoon overal autoluw, ongeacht wat men in een bepaalde zone doet.

Geen dood, maar vuur

De nieuwe Omgevingswet belooft mooie dingen, maar uiteindelijk moeten mensen het verschil maken. Helaas zijn we er meesters in om nieuwe wijn in oude zakken te doen. Je proeft nu al de neiging om bijvoorbeeld de functie ‘winkel’ te vervangen door de activiteit ‘winkelen’, waarmee er onder die goedbedoelde nieuwe formele paraplu vrijwel niets verandert. Jammer, want sturen op omgevingseffecten in plaats van bestemmingen doet alleen al de naam ‘omgevingsplan’ meer eer aan.

De VNG schrijft op haar internetpagina: ‘Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies wordt in het omgevingsplan bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Evenwichtig reguleren van activiteiten impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo’n goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut.’

Met deze woordenbrij kun je veel kanten op, maar verderop wordt geconcludeerd: ‘Het enkel werken met functie-aanduidingen leidt niet tot een evenwichtige situatie. Het rechtsgevolg en daarmee het evenwicht ontstaat uitsluitend door regels te stellen over activiteiten. De voorgestelde structuur biedt de ruimte om te werken met en zonder functie-aanduidingen.’

Zonder functie-aanduidingen dus. Jane Jacobs propageerde decennia terug al dat planologen maar beter kunnen sturen op stedenbouwkundige korrel en gebouwgrootte dan op functie of bestemming. Want, zo schrijft zij op blz. 331 van haar beroemde boek: ‘Bestemmingen bevriezen in de huidige conditie zou de dood betekenen.’ Daarom zou rigide bevriezing alleen opportuun moeten zijn in gebieden waar de balans ernstig verstoort raakt.

Wij zijn eraan gewend geraakt om de stadsdood te vermijden met talloze afwijkingsprocedures. Ik zag eens een miniprocedure mijn bureau passeren, met een ontheffingsaanvraag voor een pand met de bestemming ‘detailhandel’, omdat de aanvrager er een bankkantoor wilde openen. Mijn collega’s adviseerden positief, want ja, wat maakte het nu uit of daar kantoorartikelen of verzekeringen werden verkocht? Burning Man zou dit onderscheid ook irrelevant vinden, maar dit soort procedures kost overal in ons land wel geestdodende uren van brave ambtenaren. Laten we steden daarom wat vaker gaan zien als culturele evenementen, in plaats van als ambtelijke bezigheidstherapie. Onze steden zullen er flexibeler, diverser en vuriger van worden. Burning cities!