Gronduitspraak Hoge Raad mogelijk zoveelste klap gebiedsontwikkeling

Gemeenten mogen hun grond na een uitspraak van ’s lands hoogste rechter niet meer onderhands verkopen aan ontwikkelaars en bouwers. Voortaan moet eerst worden geïnventariseerd of er niet meer geïnteresseerden zijn. Ook voor nu lopende ontwikkelingen heeft de uitspraak mogelijk gevolgen. Experts vrezen verdere vertraging voor de woningbouwambities.

Gemeenten mogen hun grond na een uitspraak van ’s lands hoogste rechter niet meer onderhands verkopen aan ontwikkelaars en bouwers. Voortaan moet eerst worden geïnventariseerd of er niet meer geïnteresseerden zijn. Ook voor nu lopende ontwikkelingen heeft de uitspraak mogelijk gevolgen. Experts vrezen verdere vertraging voor de woningbouwambities.

De Hoge Raad oordeelde afgelopen zondag dat ‘potentiële gegadigden’ altijd een kans moeten hebben om mee te dingen als een overheid een onroerende zaak verkoopt, zoals een pand of een stuk grond. Vervolgens moet de koper worden geselecteerd op basis van ‘objectieve, toetsbare en redelijke criteria’. Grond één op één aanbieden is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus de Hoge Raad. De aanleiding voor de uitspraak was een hoogoplopende zaak in het Gelderse Didam, waar een AH-ondernemer de onderhandse verkoop van een stuk gemeentehuis aan concurrent Coop aanvocht.

Met de uitspraak lijkt onderhands gunnen verleden tijd. Dat terwijl een-op-een samenwerking en onderhandse selectie met één of een beperkt aantal partijen in de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling juist werden aangeraden om het bouwtempo te vergroten, mits daar de juridische ruimte voor was.

Onzekerheid en vertraging

De uitspraak zorgt voor onzekerheid onder bouwers, ontwikkelaars en gemeenten. ‘Dit is zeker geen storm in een glas water’, reageert Jan Fokkema, directeur van ontwikkelaarsvereniging NEPROM. ‘Gemeenten en marktpartijen schrikken hiervan. Natuurlijk is niemand voor vriendjespolitiek of het voortrekken van bepaalde partijen, maar dit slaat door en gaat voor veel vertraging zorgen.’ De partijen vrezen extra complexiteit en vertraging. Gemeenten worstelen nu al met beperkte ambtelijke capaciteit. De plicht tot mededinging en de uitgebreidere selectieprocedures voert de druk op die capaciteit op. Daarmee kan de uitspraak zorgen dat potentiële locaties langzamer beschikbaar komen voor bouw, terwijl een gebrek aan geschikte gronden nu al een flessenhals is bij de bouwopgave.

Ook kan de uitspraak maken dat ontwikkelaars minder proactief worden, aldus Fokkema. Nu stappen zij vaak op gemeenten af met ideeën voor een gebied, waarna de overheid en de marktpartij samen tot plannen kunnen komen. Door de uitspraak wordt zo’n ontwikkelaar nu gedwongen om open kaart te spelen, waarna concurrerende marktpartijen in kunnen stappen en mee kunnen dingen naar de grond. Op hun beurt kunnen ook gemeenten terughoudender worden bij gronduitgiften, zegt de in project- en gebiedsontwikkeling gespecialiseerde advocaat Richard de Laat. ‘Er is nu nog veel onzeker. Gemeenten zijn nu aan het uitzoeken hoe ze hier mee om moeten gaan. Ik verwacht dat de VNG later met algemene richtlijnen komt.’ Gemeenten met stukken grond hebben deze richtlijnen bij verkoop nodig om hun keuzes te kunnen onderbouwen.

Tel bij de uitspraak de stikstofcrisis, de ruimere toegang tot de bestuursrechter van belanghebbenden bij bestemmingsplannen en de uit de pan rijzende bouwkosten op, en het is de vraag of de door het Rijk gestelde ambitie van één miljoen nieuwe woningen per 2030 haalbaar is.

Geldt ook voor lappendeken openbare ruimte

Een belangrijke nuance is wel dat de uitspraak enkel geldt voor grondtransacties waarbij een overheid de verkopende partij is. Private partijen staat nog steeds vrij om te verkopen aan wie zij willen, en deze partijen zijn ’s lands grootste grondbezitters. Sinds de vorige crisis hebben gemeenten relatief weinig grond in handen en het gros van hen voert passief grondbeleid.

Dat wil echter niet zeggen dat de gemeentelijke grondposities verwaarloosbaar zijn. Verspreid door Nederland vind je nog wel degelijk ontwikkelbare locaties in bezit van de lagere overheden. Ook het Rijksvastgoedbedrijf is soms grondbezitter, zoals bijvoorbeeld in Valkenburg. Bovendien gaat de uitspraak ook op voor kleine lapjes overheidsgrond in overigens privaat bezit. Als je zo’n gebied wil (her-)ontwikkelen, moet voortaan ook worden geïnventariseerd of er potentiële andere gegadigden zijn. ‘Denk aan de openbare ruimte zoals groenstroken, of aan overheidsgebouwen. Dan heb je het formeel over overheidsgrond, en krijg je dus te maken met de uitspraak’, zegt Fokkema.

Het lastige bij die kleine snippers publieke grond is dat nog niet helder is hoe je hier als gemeente precies mee om moet gaan. ‘De uitspraak van de Hoge Raad gaat over een simpele ééndimensionale casus: één kadastraal perceel waar een specifieke claim op ligt’, zegt De Laat. ‘Het is nog onduidelijk hoe het zit met meerdere percelen grond verspreid door een gebied dat gemengd publiek en privaat in eigendom is. Vast staat dat de gemeente moet bepalen of er meer gegadigden zijn, maar mag de gemeente dan vaststellen dat er redelijkerwijs maar één gegadigde is als één partij de rest van het bouwperceel bezit? Dat lijkt wel het geval, omdat niet goed voorstelbaar is dat marktpartijen geïnteresseerd zijn in de losse stukjes grond zonder over de rest van de bouwlocatie te kunnen beschikken. Dan is de gebiedsontwikkeling niet te realiseren en dat was nu juist het doel van de grondverkoop. Eerst de private grond onteigenen is doorgaans ook niet haalbaar.’

Gevolgen voor lopende projecten

Mogelijk heeft de uitspraak van de Hoge Raad ook gevolgen voor projecten die nu in uitvoering zijn. Partijen die bij de gronduitgifte niet mee konden dingen, kunnen een schadeclaim indienen.
Dat komt door hoe de Hoge Raad werkt. De Hoge Raad stelt geen nieuwe wetten vast, maar legt uit hoe het recht altijd al is geweest. ‘Daarmee kan de uitspraak van de Hoge Raad dus ook gevolgen hebben voor eerdere grondverkopen, die in strijd met dat recht gesloten zijn’, zegt De Laat.

Dat geldt volgens hem niet als het een gedane zaak is doordat de grond al geleverd, doorgeleverd of bebouwd is. Dan is het ongedaan maken van de verkoop onmogelijk, bijvoorbeeld omdat derden inmiddels rechten hebben gekregen die beschermd worden. Bij projecten waarbij de grond nog niet geleverd is, is dat mogelijk anders. Of de gemeente dan alsnog moet tenderen is dan overigens nog maar de vraag. ‘Daarvoor moet je op z’n minst kunnen aantonen dat er meerdere gegadigden zijn en dat de gemeente daar niet van mag afwijken’, aldus De Laat. Gunning op basis van een goede vertrouwensband of eerdere positieve ervaringen uit het verleden vormt daarbij overigens geen reden om onderhands te mogen gunnen.

Of marktpartijen veel gebruik zullen maken van de claimmogelijkheid is lastig te zeggen. De Laat: ‘Natuurlijk heb je partijen die naar de rechter zullen stappen. Maar veel verwacht ik het eigenlijk niet. Het is namelijk niet goed voor de relatie met een gemeente en bovendien is het maximaal haalbare resultaat dat de grond alsnog getenderd wordt, niet dat per se aan jou verkocht wordt.’

Supermarkten vechten om plekje in Didam

De Hoge Raad deed haar uitspraak naar aanleiding van een conflict in Didam in Gelderland. De gemeente Montfoort verkocht in het centrum van dit dorp een aanbouw van het gemeentehuis aan een ontwikkelaar, die daar een Coop-supermarkt wil bouwen. De transactie werd niet op prijs gesteld door een lokale franchiser van Albert Heijn, die ook interesse had in het stuk grond. Hij spande een kort geding aan.

Lagere rechters oordeelden dat de gemeente Montfoort niks verkeerd had gedaan en bij de transactie niet verplicht was om mededinging te bieden bij de gronduitgifte. Maar na cassatie bij de Hoge Raad haalde de franchiser alsnog zijn gelijk. Het is nu aan het gerechtshof van Den Bosch om te interpreteren wat de Raadsuitspraak betekent voor de zaak in Didam. Mogelijk wordt de transactie nietig verklaard.

De app van Stadszaken is gratis te downloaden via de Google Play Store en de App Store van Apple. Met de app heb je nieuws, opiniestukken en achtergrondverhalen over de fysieke inrichting van Nederland in een vloek en een zucht op het scherm van je smartphone of tablet. Een must-have voor de RO-professional en de liefhebbers van stedelijke en ruimtelijke trends.
Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen