Een City Deal is een gelijkwaardige samenwerking tussen overheidsdepartementen, steden, andere overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De bundeling van capaciteiten van meerdere bestuurslagen en verschillende sectoren heeft tot doel om domeinoverstijgende, innovatieve oplossingen aan te jagen voor complexe stedelijke veranderopgaven en maatschappelijke vraagstukken. Die oplossingen kunnen als pilot op kleine schaal in praktijk worden gebracht. City Deals hebben doorgaans een looptijd van drie jaar.
In een City Deal worden bestaande praktijken en financieringsmodellen ter discussie gesteld of uitgebreid met nieuw repertoire en worden knelpunten geïdentificeerd door ‘te doen’, aldus Wouter Kersten en Rogier van der Wal in de publicatie Opschaling van City Deals – Ad hoc of met voorbedachten rade? uit 2020 die Platform31 in opdracht van Agenda Stad opstelde. Het is in die zin ook een soort trial-and-error. Het leren staat centraal. Om recht te doen aan het experimentele karakter kan op zeer beperkte schaal worden afgeweken van bepaalde wet- en regelgeving als die innovatieve oplossingen in de weg staat. Verder wordt een niet reguliere manier van werken toegestaan, zodat deelnemers in staat zijn om gezamenlijk een weg te vinden op (inhoudelijk) onbekend terrein.
'Verbreding van beleid maken, samen met maatschappelijke partners'
De City Deal-aanpak is gestart in 2015 en valt onder het Interbestuurlijk Programma Agenda Stad. City Deals zijn een middel om de doelstelling van Agenda Stad te halen: het versterken van groei, innovatie en leefbaarheid in de Nederlandse steden. De aanpak past binnen de zoektocht naar verbreding van beleid maken, waarbij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en lagere overheden actiever betrokken zijn bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Successen en lessen van de afgelopen deals hebben mede bijgedragen aan het ontstaan van nieuwe, gebiedsgerichte vormen zoals Regio Deals en Woon Deals.
Afrekenbaarheid vs. aanspreekbaarheid
De auteurs* van het essay Leren institutionaliseren, eveneens uit 2020, van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) schrijven dat werken met deals op departementaal niveau weinig populair is in vergelijking met bijvoorbeeld subsidies en convenanten. De reden is dat vaak onduidelijk is wat de opbrengst van een deal voor het Rijk is. Beleidsverantwoording vindt in de praktijk nog voornamelijk plaats via harde prestatie-indicatoren. Een experimentele, lerende aanpak waarin geen sprake is van vastomlijnde oplossingen, botst met dat principe. Wouter Kersten en Rogier van der Wal noemen het een ‘issue’ dat bestuurders vaak op ‘afrekenbaarheid’ worden aangesproken. Ze concluderen dat ‘aanspreekbaarheid’ meer waardering zou moeten krijgen, zelfs ten koste van afrekenbaarheid. 'Heel plat gezegd: het aantoonbaar smeden van samenwerking en andere randvoorwaarden die telbare resultaten mogelijk maken, zouden meer dan het zelf bereiken van die telbare resultaten het succes van de deals moeten bepalen.'
*Eva Kunseler (PBL), Martijn van der Steen (bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit en adjunct-directeur NSOB), Martin Schulz en Petra Ophoff (beide verbonden aan de NSOB)
Financiering
Programmamanager Frank Reniers van Agenda Stad ervaart de vermeende weerstand op departementaal niveau tegen de deal-aanpak niet, in elk geval niet voor de City Deals. Dat kan ermee te maken hebben dat met City Deals geen ‘zak met geld’ meekomt van het Rijk naar decentrale overheden. Er is dus geen verantwoording over verschuldigd. Bij de Regio Deals vindt wel subsidieoverdracht plaats. In Leren institutionaliseren is te lezen dat de Algemene Rekenkamer het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op de vingers tikte omdat het voor de Regio Deals zogeheten decentralisatie-uitkeringen inzet. Die kunnen binnen het Gemeentefonds worden gebruikt met een bepaalde bestemming. Maar in een Regio Deal werken partners samen en hebben dus ook andere partners invloed op de besteding van het geld. Formeel past deze financieringsvorm dus niet, oordeelt de rekenkamer. In City Deals gaat voornamelijk procesgeld om. De vraag om geld komt vaak achteraf, stelt Reniers, omdat er na afloop een inhoudelijk casus ligt waarvoor budget nodig is.
Varianten, bestuurlijke commitment
Er zijn meerdere varianten van City Deals, die als generiek element hebben dat steden de voornaamste deelnemers zijn.
- Zo zijn er City Deals geconcentreerd op één thema zoals City Deal Klimaatadaptatie en City Deal Voedsel op de Stedelijke Agenda.
- Andere City Deals zijn gericht op het tot stand brengen van versnelling op een maatschappelijk thema door de focus te leggen op verbetering van de lokale infrastructuur en landelijke kennisuitwisseling. Een voorbeeld is City Deal Kennismaken.
- Er zijn City Deals waarin (beleids)innovatie centraal staat met een nieuwe samenwerkingscoalitie zoals City Deal Zicht op Ondermijning en de City Deal Elektrische Deelmobiliteit.
- Dan zijn er City Deals die het uitdiepen van knelpunten in beleid of regelgeving en het aandragen van verbeteringen tot doel hebben zijn City Deal Warm Welkom voor Talent en City Deal Inclusieve Stad.
- Tot slot zijn er City Deals die een specifieke regioversterking tot doel hadden zoals City Deal Clean Tech en City Deal Roadmap Next Economy die eigenlijk niet passen in de thematische City Deal-aanpak en uiteindelijk zijn geëvolueerd naar Regio Deals.
'Bestuurlijk commitment is essentieel, brengen is belangrijker dan halen'
Bestuurlijk commitment is essentieel, brengen is belangrijker dan halen, schrijven Kersten en Van der Wal. Daarvoor is het voor private partijen die alleen op zoek zijn naar snelle winst onaantrekkelijk om aan te haken. Anderzijds bieden City Deals private partners de mogelijkheid om in een vroeg stadium mee te praten. Leren staat centraal tijdens een City Deal en daarvoor is het belangrijk dat deelnemers openstaan voor elkaar. Inmiddels zijn er bijna dertig City Deals gestart. Een aantal daarvan is afgerond.
Eerste resultaten, faal- en succesfactoren
De vraag is wat City Deal-aanpak tot nog toe heeft opgeleverd en of resultaten opschaalbaar zijn, zodat niet alleen een kleine voorhoede profiteert van deelnemende steden en gemeenten die toch al vooroplopen. De City Deal Inclusieve Stad resulteerde niet alleen in nieuw toepasbare kennis, maar tevens in een vervolg met een nieuwe deal met dezelfde steden. Daarmee is dit volgens Kersten en Van der Wal een 'uitstekend voorbeeld' van 'hoe een experiment met een beperkt aantal steden leidt tot goed inzicht in de potentie van een nieuwe manier van werken.' Over de City Deal Elektrische Deelmobiliteit schrijven ze dat deze vooral gericht is op steden met een hoge dichtheid, maar dat ook plattelandsgemeenten geïnteresseerd bleken te zijn. 'In retroperspectief had men al rekening kunnen houden met deze diversificatie van doelgroepen.' De City Deal Zorg voor Veiligheid in de Stad omschrijven ze als 'té fragmentarisch' door 'té willekeurig gekozen experimenten' waardoor een gemene deler ontbrak.
In algemene zin stellen de beide auteurs dat voor een succesvolle City Deal kwaliteit belangrijker is dan snelheid en een gemene deler niet mag ontbreken. Er moet niet te snel worden gestuurd op efficiency. Allereerst is het zaak dat geïnvesteerd wordt in het sociaal kapitaal, vooral van onderop. Verder benadrukken ze dat kwaliteit van deelnemende partijen en individuen daarbinnen van doorslaggevend belang is. 'Dan is de kans op – uiteindelijk opschaalbare – resultaten groter.'
Opschalen, generiek beleid
Inmiddels is het een uitgesproken beleidsambitie dat resultaten van City Deals worden bestendigd of opgeschaald, onder meer door ze om te zetten in landelijke beleidsprogramma’s of wetgevingstrajecten. Dit is de afgelopen jaren niet voor alle City Deals gelukt, blijkt uit onderzoek en evaluaties. Daarvoor zijn meerdere redenen. Enerzijds is opschaalbaarheid afhankelijk van politieke medewerking: klein is weinig bedreigend. Anderzijds is bij City Deals sprake van een selection bias. Met andere woorden: het zijn de ambitieuze partners die meedoen, waardoor opschaling lastig kan zijn.
Voor succesvolle opschaling is zowel regie als een governance-structuur nodig, stellen Kersten en Van der Wal. Regie leggen ze uit als een ‘mate van coördinatie’, bijvoorbeeld door het organiseren van een juiste balans tussen zowel concurrentie als samenwerking tussen aanbieders, waarbij ze de energietransitie als voorbeeld gebruiken. Governance leggen ze uit als ‘formele inbedding en wettelijke verankering.' Een deal zelf is meer experiment dan inbedding.
Het denken over opschaling moet volgens de auteurs al halverwege een City Deal-periode beginnen en niet pas op het eind. Goed voorbeeld: bij de recent gestarte City Deal Smart Cities werd de borging al snel als cruciaal element gezien. Al in de verkenningsfase is een borgingsteam opgezet dat zich buigt over de lange termijn. En wees ambitieus over de grootschalige impact, adviseren de onderzoekers. 'Als je bij het afsluiten van een City Deal over een thema dat landelijk relevant is, niet de ambitie hebt om uiteindelijk grootschaliger impact te creëren, heb je misschien niet de juiste mensen aan boord.'
