Foto: Zuidplein in Rotterdam, door Iris van den Broek

Ollongren vindt de Rotterdamwet ‘nuttig’ en zet de deur open voor uitbreiding, experts vrezen meer discriminatie en schendingen van mensenrechten

In een brief aan de Kamer noemt demissionair minister Kajsa Ollongren van BZK de Rotterdamwet een ‘nuttig instrument’ voor het verbeteren van de leefbaarheid in kwetsbare wijken. Daarnaast wijst ze haar potentiële opvolger op mogelijke ‘verbetersuggesties’ voor de wet, die er op neerkomen dat gemeenten meer ruimte krijgen om woningzoekenden te weigeren. De stellingname is opvallend, want onderzoeken wijzen juist uit dat de Rotterdamwet nauwelijks aantoonbaar effectief is. Bovendien zou de wet discriminatie legitimeren.

Met de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp), ook wel de Rotterdamwet genoemd, hebben gemeenten de mogelijkheid om bepaalde groepen woningzoekenden te weren uit kwetsbare wijken. Mensen die in zo’n wijk een sociale huurwoning willen betrekken, worden getoetst op of ze een inkomen hebben uit werk (artikel 8), of ze ‘ongewenste sociaaleconomische kenmerken’ hebben (artikel 9), of dat het huisvesten van deze persoon leidt tot meer overlast of criminaliteit (artikel 10). Dat laatste gebeurt in de praktijk uitsluitend op basis van meldingen in een politiedossier. Het doel van de wet is om een concentratie van kansarme groepen tegen te gaan, wat de leefbaarheid zou moeten verbeteren.

De wet werd medio 2006 ingevoerd als ‘tijdelijke maatregel’, maar is na meerdere verlengingen nog steeds van kracht. Inmiddels wordt de Rotterdamwet toegepast in de gemeenten Rotterdam, Schiedam, Capelle aan de IJssel, Den Bosch, Dordrecht, Nijmegen, Vlaardingen, Zaanstad en Tilburg. In totaal gaat het om 52 duizend adressen. De gemeenteraad en de minister van BZK moeten de verlening van Rotterdamwetstatus in een wijk goedkeuren, na ‘zorgvuldige belangenafweging’ door gemeenten.

‘Uit de evaluatie blijkt dat selectieve woningtoewijzing op grond van de Wbmgp voor gemeenten een nuttige aanvulling is op het brede palet aan maatregelen en voldoet aan de lokale behoefte. De inzet van dit instrument draagt bij aan versterking van kwetsbare buurten en wijken en aan het verbeteren van het perspectief van bewoners’, aldus Ollongren in haar Kamerbrief.

Ze gaat hiermee voorbij aan de conclusies van eerdere onderzoeken van onder meer de Universiteit van Amsterdam (2015) en adviesbureau TwynstraGudde (2017). Daaruit bleek dat toepassing van de wet niet tot nauwelijks tot aantoonbare leefbaarheidsverbeteringen leidde. Het UvA-onderzoek werd in opdracht van BZK uitgevoerd, het TG-onderzoek in opdracht van Gemeente Rotterdam.

 'Je kunt nooit met zekerheid zeggen dat de Rotterdamwet de doorslaggevende factor is'

‘Leefbaarheidsproblematiek kent brede en heel structurele oorzaken’, zegt Wouter van Gent, universitair docent sociale geografie aan de UvA. Hij is één van de auteurs van de studie uit 2015. ‘In theorie is het mogelijk dat als de wet niet toegepast zou zijn, de leefbaarheid er slechter voor zou staan’, stelt de onderzoeker. ‘Maar je kunt nooit met zekerheid zeggen dat de Rotterdamwet de doorslaggevende factor is.’

Dat een oorzakelijk verband aanwijzen bij toepassing van de wet lastig is, wordt door Ollongren min of meer erkend. Want in aanvulling op bovenstaande citaat schrijft ze: ‘Daarbij merk ik op dat de toepassing van selectieve woningtoewijzing onderdeel uitmaakt van een integrale gebiedsaanpak die een langjarige inzet vergt; effecten worden pas op langere termijn zichtbaar.’ Hoe lang die termijn precies moet zijn, blijft in het midden. In Rotterdam wordt de Wbmgp inmiddels ruim vijftien jaar toegepast.

Lastig meetbare effecten erkennen maar de wet ‘nuttig’ noemen lijkt voorbarig. Er is zelfs kans dat toepassing van de wet averechtse effecten sorteert. De designatie van een wijk als Wbmgp-gebied is namelijk stigmatiserend, stelt Matthijs Uyterlinde. Hij is onderzoeker sociale vitaliteit en veiligheid bij het Verwey-Jonker Instituut. ‘De gemeenteraad neemt het besluit, waarmee dit automatisch openbare informatie is. Dat kan juist voor stigmatisering van de wijk zorgen. Je maakt een wijk zo minder aantrekkelijk voor potentiële bewoners met een grotere beurs, of voor investeerders. Daarmee kan de Rotterdamwet dus juist averechts werken.’ Om dat tegen te gaan, is een bredere aanpak nodig, met bijvoorbeeld ‘investeringen in voorzieningen, de buitenruimte, het onderwijs en inzet op handhaving’, aldus Uyterlinde. En het is precies die brede aanpak die evaluatie van de effectiviteit van de Rotterdamwet lastig maakt.

Cherry picking

In de Kamerbrief verwijst de demissionair minister naar een evaluatierapport van de Rotterdamwet door RIGO Research en Advies. Deze evaluatie komt voort uit de wettelijke verplichting om de Kamer eens in de vijf jaar te informeren over de doeltreffendheid en de effecten van de Rotterdamwet in de praktijk, leert navraag bij de RIGO-onderzoekers.

RIGO concludeert in haar rapport: ‘De gemeenten en professionals die in de aangewezen wijken werkzaam zijn, hebben over het algemeen een positief beeld over de effecten van selectieve toewijzing op de bevolkingssamenstelling en de leefbaarheid en veiligheid.’ Maar evaluaties op gemeenteniveau zijn vaak ondermaats, stelt RIGO ook. Bovendien doen gemeenten zelf een aanvraag voor toepassing van de wet. In theorie gebeurt dat na ‘zorgvuldige belangenafweging’, zoals Ollongren stelt, maar in de praktijk kan politieke wil doorslaggevend zijn. In het coalitieakkoord 2014-2018 van Capelle aan de IJssel stond bijvoorbeeld de wens om de Rotterdamwet toe te passen nadrukkelijk vermeld.

‘Het grootste probleem van de gemeentelijk evaluaties waar RIGO zich op baseert, is dat ze simpelweg niet onafhankelijk zijn’, zegt de in mensenrechten gespecialiseerde jurist Jan de Vries. ‘Andere grote problemen zijn onder meer gebrekkige data, misbruik van de Leefbaarometer, onduidelijke doelstellingen en onduidelijkheid over het aanvullende karakter van de maatregel.’

'Ollongren doet aan cherry picking'

Van een kwantitatief aantoonbare verbetering is geen sprake, stelt RIGO, in lijn met de TG- en Uva-onderzoeken. ‘De inzet maakt steevast deel uit van een bredere, integrale aanpak, waarbij het effect van de instrumenten uit de Wbmgp moeilijk te onderscheiden is van andere lokale maatregelen en (externe) invloeden’, lezen we. In een aantal gemeenten daalde wel het aandeel bijstandsgerechtigden, maar dat is een direct gevolg van artikel 8 en zegt weinig over de bredere leefbaarheid.

Ollongrens conclusies lijken dus positiever dan die uit het rapport. Van ‘gemeenten vinden het nuttig’ naar ‘het is nuttig’ is een grote stap. ‘Ollongren doet aan cherry picking’, zegt De Vries. ‘RIGO’s onderzoek is al te positief ingestoken, en Ollongren doet daar nog een schep bovenop.’

Uitbreidingen

In haar brief zet Ollongren een deurtje open voor uitbreiding van de wet. Haar opvolger kan daar naar kijken, aldus de demissionair minister. Ze baseert zich hierbij op aanbevelingen uit het RIGO-onderzoek, die dan weer gebaseerd zijn op input van gemeenten en analyse van de onderzoekers.

De opvallendste uitbreidingssuggesties zijn om de termijn van toepassing te verruimen van vier naar zes of acht jaar en om meer inzicht te krijgen in gegevens bij de beoordeling van potentiële nieuwe wijkbewoners. Nu mag er in het geval van overlast alleen gebruik gemaakt worden van politiegegevens. Gemeenten zouden graag ook gegevens willen gebruiken die al bij de gemeente zelf of bij de woningcorporatie bekend zijn. Ook pleiten gemeenten ervoor om het aantal gedragingen waarop getoetst wordt uit te breiden, met name op het vlak van ondermijnende criminaliteit of van bedreiging en intimidatie van professionals.

Met dergelijke uitbreidingen zou de Rotterdamwet gemeenten meer mogelijkheden bieden om potentiële bewoners te weren. Ten koste van het recht op huisvesting en de vrijheid om zelf te bepalen waar je wil wonen, dat wel. Dat terwijl de Rotterdamwet nu al op gespannen voet staat met grond- en mensenrechten. De Raad van State is kritisch op de wet in huidige vorm, vooral op artikel 10. Het weigeren op basis van politiemeldingen is een ‘ernstige inbreuk op de grondwettelijke vrijheid van vestiging en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’, aldus de Raad in 2015.

Jurist De Vries legt uit dat de wet bovendien schuurt met Artikel 1 en Artikel 22 van de Nederlandse Grondwet. Het eerste artikel verbiedt discriminatie en nummer tweeëntwintig garandeert het recht op huisvesting.

Hoe komt de Rotterdamwet hiermee weg? Dat zit deels in hoe de wet is geformuleerd, legt De Vries uit. ‘De wet heeft het niet nadrukkelijk over mensen met een migratieachtergrond weren. Dat zou er politiek nooit doorheen komen. Dus wordt dat omzeild door te toetsen op zaken als inkomen, waar je mensen met een migratieachtergrond onevenredig mee raakt.’ Van toeval is daarin geen sprake, meent De Vries. ‘De wet werd in Rotterdam in eerste instantie expliciet in het leven geroepen om ‘migrantenproblematiek’ aan te pakken.’ Onderzoeker Van Gent bevestigt dat.

Verder mogen de meeste grondrechten zeker worden beperkt, mits goed onderbouwd en met goede redenen voor zijn. Denk bijvoorbeeld aan coronamaatregelen ten behoeve van de volksgezondheid. Van belang is dan wel dat de maatregelen proportioneel, legitiem en evenredig zijn. Dat betekent dat de beperking niet te extreem mag zijn, op wet gebaseerd is en minder ingrijpende maatregelen niet mogelijk zijn.

'We moeten helemaal niet over uitbreiding praten'

Of de huidige Rotterdamwet aan die eisen voldoet, is discutabel, aldus De Vries. Met het uitblijven van solide empirische onderbouwing is het de vraag of van noodzakelijkheid en proportionaliteit bij de Rotterdamwet sprake is. Ook het discriminerende karakter van de wet, die bepaalde groepen onevenredig hard raakt, maakt dat overheden zich met toepassing op glas ijs begeven. ‘Ik acht het waarschijnlijk dat de huidige toepassing mogelijk niet meer stand houdt. Uitbreiding is zelfs nog een ander verhaal. Het is zeer onwaarschijnlijk dat verdere uitbreiding sowieso juridisch standhoudt. Misschien voor de Nederlandse rechter, maar zeker niet als een zaak tot het Europese Hof voor de Rechten van de Mens komt.’

De jurist is helder: hij vindt het de hoogste tijd om een eind te maken aan de Rotterdamwet. ‘Mensenrechtelijk is het enige dat we zouden moeten doen: de wet afschaffen. We moeten helemaal niet over uitbreiding praten, omdat het hier gaat om een ernstige inbreuk op grondrechten en er geen enkel aantoonbaar effect is. Het past niet in een democratische rechtsstaat om dan te zeggen: dan rekken we het nog meer op. Het past dan juist om te zeggen: dan schaffen we deze af en kijken we naar andere, minder ingrijpende, mogelijkheden.’

Bijvoorbeeld door de wet om te draaien, suggereert Van Gent. ‘In de Rotterdamwet ligt besloten dat mensen die worden geweigerd voor een woning, wel kans moeten hebben op een woning elders. In de huidige woningmarkt betwijfel ik of dat in de praktijk gebeurt.’ Wat hij dus graag zou zien: ‘Geef mensen met bijvoorbeeld een bijstandsuitkering voorrang in ‘goede’ wijken. Want om de een of andere reden hebben we het altijd over het weren van bepaalde bewoners, maar nooit over hen een plekje elders bieden.’

De app van Stadszaken is gratis te downloaden via de Google Play Store en de App Store van Apple. Met de app heb je nieuws, opiniestukken en achtergrondverhalen over de fysieke inrichting van Nederland in een vloek en een zucht op het scherm van je smartphone of tablet. Een must-have voor de RO-professional en de liefhebbers van stedelijke en ruimtelijke trends.
Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen