Dit artikel verscheen eerder in vakblad ROm, het maandelijkse vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren. Neem een thuisabonnement. 

Al een aantal jaar wordt er onder leiding van de ambtenaren van het ministerie van BZK en de VNG door gemeenten gewerkt met het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet. Dat is ook hard nodig, want het plansysteem is op volledig andere principes gestoeld dan het plansysteem onder de Wro. De juristen van eerst VROM, vervolgens Infrastructuur en Milieu en later BZK bouwden een stelsel gebaseerd op activiteiten in plaats van op bestemmingen. Daarmee is veel beter gebiedsgericht te werken, het biedt overheden meer beleidsruimte en vraagt samenspraak tussen initiatiefnemers en andere belanghebbenden.

Kerninstrument in de ruimtelijke ordening was het bestemmingsplan en wordt het omgevingsplan. Dat geldt voor het hele gemeentelijke grondgebied met algemene regels en locatiespecifieke regels als naar gelang het specifieke beleid voor een bepaald gebied of locatie. Een aantal gemeenten heeft de afgelopen jaren samen met BZK en VNG geoefend met het omgevingsplan. Dat leverde nuttige inzichten op de gemaakte kaders te reviewen en te verbeteren. Stedenbouwkundige en RO-bureaus konden niet meedoen. Ze kregen van het Rijk geen toegang tot de nieuwe plansoftware.

Testrit

Afgelopen najaar was het dan wel zover. Het Kennislab, een samenwerkingsverband van de stedenbouwkundige en RO-bureaus, kon onder toezicht van VNG en BZK aan de slag met het nieuwe stelsel. Op zichzelf is het Kennislab al een unieke gelegenheidsformatie, benadrukt Dirk van de Wetering, adviesgroepmanager planvorming en mobiliteit bij Antea Group. ‘Het komt niet zo vaak voor dat je met de concurrenten heel constructief en transparant samen werkt aan één project.’

De urgentie is hoog, geeft hij aan. ‘De invoering van de Omgevingswet gaat veel van onze organisaties vragen, maar veel ervaringen hebben onze mensen er nog niet mee. Voor de praktijkproeven hebben we onze knapste koppen bij elkaar gezet om de kennis bij onze bureaus te bundelen en het stelsel te testen.’

De test bestond uit het ontwikkelen van twee omgevingsplannen voor Vlissingen en Zeist. Beide binnenstedelijke ontwikkelingen, waarbij de nadruk in Vlissingen lag op transformatie en herontwikkeling van een voormalige scheepswerf en bedrijvengebied, en in Zeist op woningbouw en landschappelijke inpassing. Koos Seerden, directeur van Rho Adviseurs en samen met Van de Wetering initiatiefnemer voor het Kennislabs, vergelijkt de praktijkproeven met de test van een auto. ‘Ze hadden de koplamp, het stuur, de versnellingsbak en de wielen ontwikkeld, maar de auto nog nooit in elkaar gezet en een testrit gemaakt. Dat hebben we nu wel gedaan.’

Routine

Uit de praktijkproeven bleek meteen dat de door de VNG gemaakte casco en staalkaarten slechts een voorbeeldstructuur boden voor de juridische regels in het omgevingsplan. ‘Niet meer dan een inhoudsopgave’, noemt Seerden het. Elke gemeente moet zelf een ordeningsprincipe kiezen. Ga je activiteiten- of gebiedsgericht werken, of kies je voor een ander ordeningsprincipe, legt hij uit. ‘Nog geen enkele benadering is op dit moment goed getest.’

Voorwaarde is bovendien dat de gemeente een visie heeft op de ruimtelijke ontwikkeling, benadrukt Seerden. ‘Vergelijk het met een huis waarvan je de kamers moet inrichten. Dan spelen bijvoorbeeld ambities voor duurzaamheid, jouw smaak en financiële mogelijkheden een rol. Zo kunnen de opgaven en de politieke keuzes voor de aanpak ook verschillen. Neem transformatie- en herontwikkelingsgebieden. Daar zal je soms af willen wijken van de generieke regels en gebiedspecifiek willen werken. Over al die dingen moet je van tevoren goed nadenken. De meeste gemeenten zijn daar helemaal nog niet aan toegekomen.’

Fokke Plantinga, adviseur digitalisering, geo-informatie en ruimte bij Rho Adviseurs, Tom Hagens, planjurist bij Kuiper Compagnons en Han van Veldhuisen, directeur en planjurist bij mRO waren betrokken bij de praktijkproeven. Ze benadrukken alle drie de positieve ervaring om eindelijk met het nieuwe stelsel aan de slag te kunnen, maar tegelijk de enorme uitdaging en de complexiteit ervan.

Hagens: ‘In plaats van standaard bestemmingen en de plankaart, waar die bestemmingen concreet op staan, heb je geen houvast meer in hoe je gaat bestemmen. In het nieuwe stelsel is alles vrij, binnen de rijksregels. En zelfs daarvan kun je gebiedsgericht afwijken. Dat is hartstikke fijn en tegelijk hartstikke moeilijk.’ Als je dan aan de slag gaat, heb je toch de neiging terug te vallen op je oude routine, vult Plantinga aan. ‘Je wilt een woonwijk maken dus moet je de activiteit wonen toestaan, maar ook het bouwen van woningen. Je moet bijvoorbeeld nadenken over de milieunormen die je ter plekke laat gelden. Zo is het mogelijk om op bepaalde plekken meer geluid toe te laten, in een afweging met andere milieuaspecten die beter scoren waardoor je per saldo lager uitkomt. Al die aspecten moet je in één keer meenemen.’


De digitale ondersteuning van de Omgevingswet. Bron: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Software

Volgens de experts is het een ‘ondoenlijke opgave’ om alle keuzemogelijkheden in één persoon te bevatten. Je moet bijvoorbeeld rekening houden met de bruidschat - regels die naar gemeenten en waterschappen gaan - en de rijksregels waaronder talrijke voorschriften uit het Bkl, Bal en Bbl. ‘Het duurt wel even voordat we dat kader als bureaus in de vingers hebben. Dat geldt voor gemeenten net zo’, zegt Van Veldhuisen.

Een van de bevindingen in de praktijkproeven was dat een set standaard omgevingsplannen voor de meest voorkomende gebiedstypen erg zou helpen om het voor de gemeenten en de bureaus behapbaar te maken. Plantinga: ‘Dan heb je een solide basis, waar je voor bijzondere omstandigheden van kunt afwijken. Zo hebben we dat ook gedaan bij de casus van Vlissingen, waar we zaten met industrielawaai.’

De plansoftware en de viewer sluiten nog onvoldoende op elkaar aan

Een andere, nogal cruciale, bevinding was dat de plansoftware en de viewer nog onvoldoende op elkaar aansluiten. ‘Dat heb je wel nodig om te kunnen zien hoe bepaalde keuzes in de voorschriften voor een gebied uitwerken’, legt Hagens uit. ‘De initiatiefnemer moet straks digitaal kunnen zien welke regels van toepassing zijn. We hebben bij de praktijkproeven uiteindelijk via tabellen in Excel - en dan heb je echt soms 20 tot 30 kolommen nodig – de stappen geformuleerd om uiteindelijk de activiteiten in het werkingsgebied goed weer te geven. Die zijn weer gebruikt om de software, die onderweg was, te testen.’

De bevindingen bij de praktijkproeven zijn voor Maarten Engelberts niet verrassend. Hij is als jurist, eerst bij de rijksoverheid en tegenwoordig als lid van het VNG-programma Omgevingswet al jaren betrokken bij de totstandkoming van de wetgeving en de bijbehorende instrumenten. ‘Het casco en de staalkaarten zijn opgezet als hulpmiddel bij de minimaal noodzakelijke acties voor het kunnen wijzigen van het omgevingsplan. Zoals verordeningen, die je relatief eenvoudig kunt integreren en die nodig zijn voor de meest aangevraagde vergunningen.’ Engelberts begrijpt de reflex om in het oude stramien te gaan werken als je helemaal niets hebt. Toch is het slimmer om vanuit de visie te werken. Eerst de beleidsvragen scherp beantwoorden. Wat wil je wel en niet met zo’n gebied? Hoe wil je het gaan doen? En dan de regels formuleren om die doelen te bereiken.’

Overgangsfase

Waarom de marktpartijen zo laat bij het testen van het digitale stelsel zijn betrokken? Engelberts zegt het niet te weten. De software was trouwens nog maar beperkt beschikbaar. Hij vindt het vanzelfsprekend dat stedenbouwkundige- en RO-bureaus betrokken zijn bij de bouw van het stelsel. ‘Als je als overheid inzet op dit soort grote systeeminnovaties dan zou je deze ook echt als innovatie moeten kunnen benaderen. Betrek de markt erbij om praktische onderdelen in de goede richting te duwen’.

Dat gaat nu gebeuren. Er komt een nieuwe opdracht waar zowel de bureaus als de softwareontwikkelaars aan gaan meedoen. Engelberts: ‘Het is goed denkbaar dat we inderdaad samen met de marktpartijen een serie standaard omgevingsplannen en bijbehorende setjes regels gaan maken waar we de meest voorkomende gebiedstypen mee afdekken. Gemeenten kunnen die dan op maat maken op basis van hun eigen beleidsdoelstellingen.’

Van de Wetering is blij met de omslag in denken bij de overheid. ‘We hadden eigenlijk vanaf het begin op deze manier moeten werken, dan hadden we nu veel meer meters gemaakt’. Hij weet zeker dat de markt dan had kunnen voorkomen dat de goed werkende onderdelen van het oude planologische stelsel zijn weggegooid. ‘Alles moest nieuw worden. Dat is niet handig, als je niet zeker weet dat het nieuwe stelsel goed werkt. Je gooit je oude schoenen niet weg voor je nieuwe hebt.’

‘Je gooit je oude schoenen niet weg voor je nieuwe hebt’

De marktpartijen hebben het ministerie van BZK voorgesteld om nog een aantal jaren gebruik te blijven maken van de bestemmingsplannen, zodat een geleidelijke overgang naar de omgevingsplannen mogelijk is. Seerden: ‘Die tijd hebben we hard nodig om alle onderdelen goed te testen, afzonderlijk en vooral in hun onderlinge samenhang.’ Hij geeft aan dat het ministerie hier niet onwelwillend tegenover staat en dat is al winst. Tot voor kort was het voor de ontwerpers van de Omgevingswet ondenkbaar dat bestemmingsplannen (in de vorm van omgevingsplannen in IMRO gepubliceerd) ook na de invoeringsdatum nog een tijdje zou kunnen worden gebruikt voor gebiedsontwikkelingen, totdat het muteren van het omgevingsplan in de praktijk goed en gemakkelijk werkt.

Seerden weet te vertellen dat wordt bekeken of dit binnen de wet kan of dat deze zodanig is aan te passen dat een stapsgewijze invoering van het nieuwe stelsel mogelijk is. ‘Als dat niet gebeurt kan de wet niet worden ingevoerd. De bureaus en de gemeenten hebben er nog onvoldoende mee kunnen werken om in één keer naar het nieuwe regime over te gaan.’