'Tactisch torpederen' bestemmingsplan is makkelijker, want je mag nu zonder zienswijze naar de rechter

De Raad van State oordeelt dat het niet langer nodig is om een zienswijze in te dienen bij omgevingsrechtelijke besluiten om alsnog naar de bestuursrechter te mogen stappen. Dat vergroot de democratische toegang tot de rechter, maar gemeenten krijgen een blinde vlek. Dat opent de poort voor ‘ellenlang traineren’.

Belanghebbenden bij een bestemmingsplan, omgevingsvergunning of natuurvergunning hoeven niet langer een zienswijze in te dienen tegen het ontwerpbesluit om het recht op beroep bij de bestuursrechter te garanderen. Dat oordeelde de Raad van State medio april op basis van het zogenaamde ‘Varkens in Nood’-arrest van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg, van januari dit jaar. Toen besloot het Hof dat het in strijd is met het Verdrag van Aarhus om de zienswijze op een ontwerpplan als vereiste voor toegang tot de rechter te stellen.

De zienswijze is een document waarin tegenstanders van bijvoorbeeld een nieuw windmolenpark, de kap van een bos of een nieuwe snelweg hun bezwaren tegen de plannen uiteenzetten en beargumenteren. Vóór de uitspraak van de Raad van State werkte het als volgt: belanghebbenden stuurden een zienswijze in als reactie op bijvoorbeeld een ontwerp-bouwvergunning, bestemmingsplan(wijziging) of milieuvergunning. Pas na het (tijdig) indienen van een zienswijze had een belanghebbende toegang tot de bestuursrechter.

In lekentaal: een bewoner is tegen het aanleggen van een windmolenpark naast zijn woonplaats. De gemeente heeft de plannen voor dat park inzichtelijk gemaakt. De bewoner reageert daar op met een zienswijze. De gemeente kan die zienswijze ter harte nemen of naast zich neerleggen. In het laatste geval mag de bewoner zijn beklag bij de bestuursrechter doen. Sinds de uitspraak van de Raad is de zienswijze echter optioneel.

Een zienswijze als belanghebbende indienen mag dus nog wel degelijk. Belangrijk hierbij is dat een indiener die met een zienswijze reageert op een specifiek aspect van een plan, mag procederen tegen de héle besluitvorming.

Mensen die niet direct door het besluit worden geraakt en dus geen belanghebbende zijn, krijgen ook meer toegang tot de rechter. Zij moeten wel een zienswijze indienen, maar worden ongeacht de betrokkenheid door de rechter gehoord. Met andere woorden: iemand uit Amsterdam die tegen de bouw van een torenflat in Rotterdam is, kan een zienswijze indienen bij de gemeente Amsterdam en zo toegang tot de rechter krijgen. Vervolgens oordeelt de rechter nog wel of de aanspanner iets te zoeken heeft bij de zaak, op basis van de ‘relativiteitsvereiste’. 

Frustreren en traineren

Met het vervallen van de verplichting tot het indienen van de zienswijze, worden de lijnen tussen burger en rechter korter. Er is immers één barrière minder. Voor de opstellers van bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen of natuurvergunningen kan de uitspraak echter minder positief uitpakken.

‘Voor rechtzoekenden is dit een goede ontwikkeling, maar voor initiatiefnemers is het ongelukkig’, duidt advocaat omgevingsrecht Aike Kamphuis de ontwikkeling. ‘De zienswijze biedt helderheid voor bijvoorbeeld gemeenten. Je weet wie de spelers zijn en met welke kaarten zij aan tafel zitten. Zonder de zienswijze weet je niet of er tegenspelers zijn, en wat hun argumenten zijn.’

Het oordeel van de Raad opent daarmee de poort voor frustratie, aldus Kamphuis. ‘Je krijgt nu partijen die bijvoorbeeld bestemmingsplannen willen laten sneuvelen en die de besluitvorming zo lang mogelijk willen uitstellen. Zonder de zienswijze of met een heel beperkte zienswijze kunnen zij nu heel tactisch procederen.’

Advocaat omgevingsrecht Anita Nijboer zegt dat er inderdaad kans is dat bepaalde groepen overgaan tot ‘tactisch torpederen’. Tegelijkertijd benadruk ze dat het gros van de burgers zelf ook niet per se zin heeft in een rechtszaak. Ze denkt dan ook niet dat de uitspraak van de Raad van State tot veel meer rechtszaken zal leiden. Veel belanghebbenden zullen alsnog via de zienswijze hun stem laten horen, voorspelt ze.

Gemeenten kunnen vooralsnog weinig doen om het procederen zonder zienswijze te voorkomen. Een foutloos bestemmingsplan opstellen helpt, net als in de aanloop naar de planvorming goede participatieprocessen organiseren. Voorkomen is beter dan genezen, zo lijkt. Toch is het nagenoeg onmogelijk om een volledig sluitend plan op te stellen, zeggen Nijboer en Kamphuis. Ook perfect geformuleerde plannen met goede participatie kunnen steevast op weerstand rekenen. Er is immers altijd wel iemand tegen het kappen van een bosje, de aanleg van een nieuwe weg of de bouw van een nieuwe woontoren. Bovendien kunnen omgevingsvergunningen of bestemmingsplannen ook aanzienlijke milieueffecten hebben, waarmee ze sowieso onder de reikwijdte van het arrest van de Europese rechter vallen.

‘Ruimhartig’

Opvallend is dat de Europese rechter zich met het Verdrag van Aarhus specifiek over milieurecht uitspreekt, maar dat de Raad van State de uitspraak breder trekt naar alle omgevingsrechtelijke besluiten. Die one-size-fits-all-benadering, ‘ruimhartig’ in de woorden van de Raad van State, kiest de hoogste bestuursrechter van het land om een praktische reden: het zou simpelweg niet te doen zijn om bij bijvoorbeeld bestemmingsplanwijzigingen of omgevingsvergunning individueel te toetsen of een zienswijze nodig is. Volgens advocaat Nijboer kan die interpretatie van het Hof prima. De Raad van State mag een Europese uitspraak niet krapper interpreteren, maar wel breder trekken, legt zij uit.

De wet aanpassen

De Raad van State legt de bal nu bij de wetgever, de Tweede Kamer. Deze kan de wet zo aanpassen dat niet Jan en allemaal bij de rechter aan kan kloppen. Nijboer: ‘De Kamer moet zich afvragen of het wenselijk is dat iedereen zomaar naar de rechter kan stappen.’

Ze doet graag een suggestie voor een mogelijke wetswijziging: ‘De Omgevingswet treedt volgend jaar in werking. Publieksparticipatie voorafgaand aan besluitvorming is één van de belangrijkste kurken waar deze wet op drijft. Door die publieksparticipatie te beperken tot belanghebbenden, is het probleem opgelost dat iedereen later in beroep kan komen tegen het besluit.’

Om vervolgens te zorgen dat belanghebbenden in een vroeg stadium hun argumenten naar voren brengen, en gemeenten dus geen blinde vlek hebben, kan de publiekparticipatie worden gecombineerd met een procedure waarbij eerst bezwaar open staat tegen het besluit. Nijboer: ‘De Europese rechter heeft overwogen dat de mogelijkheid van beroep afhankelijk stellen van bezwaar wel mag. Op deze manier moeten de argumenten toch nog in een vroeg stadium kenbaar worden gemaakt.’

De app van Stadszaken is sinds deze week gratis te downloaden via de Google Play Store en de App Store van Apple. Met de app heeft u nieuws, opiniestukken en achtergrondverhalen over de fysieke inrichting van Nederland in een vloek en een zucht op het scherm van uw smartphone of tablet. Hoofdredacteur Marcel Bayer noemt de app een must-have voor de RO-professional en de liefhebbers van stedelijke en ruimtelijke trends.
Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen