Door Jeroen Niemans en Geert Lonterman. Dit artikel staat in ROm 12, december 2020. ROm is het maandelijkse vaktijdschrift voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein.
De herontwikkeling van het gebied van de Glasfabriek in Schiedam is een sterk voorbeeld van integrale aanpak om urgente ruimtelijke uitdagingen aan te gaan. Medio november 2020 kochten ontwikkelaars Blauwhoed en Dudok de grond en opstallen van Owens Illinois, de voormalige eigenaar van de Glasfabriek. Het fabrieksterrein met zijn rijke historie wordt de komende jaren getransformeerd tot een gemengd hoogstedelijk woon- en werkmilieu binnen het Schiedamse Distillers District. Beeld Paul Martens.
Langzaam verdwijnt het coronanieuws van de voorpagina en komen in de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van maart volgend jaar, een aantal grote ruimtelijke opgaven weer meer in het nieuws. Met stip op plaats 1 is dat nog altijd de schaarste aan vooral betaalbare woningen. Bijkomend effect daarvan is dat de prijzen nauwelijks dalen, terwijl de woningbouwproductie onvoldoende vaart krijgt. Gebrek aan geschikte bouwlocaties blijft een grote bottleneck, hoezeer overheden, ontwikkelaars en corporaties ook hun best doen om beoogde gebieden versneld van plan in de uitvoering te krijgen.
De ambities van de meeste gemeenten om dit binnenstedelijk te doen, draagt niet bij om het tempo omhoog te krijgen. Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is sowieso al complexer en maakt woningen duurder. Daar komt bij dat de stapeling van beleidsambities de planprocedures er niet eenvoudiger op maken. Zeker als omgevingsfactoren een steeds belangrijker rol gaan spelen. Alles is met elkaar verbonden, hoor je wethouders steeds vaker verzuchten. Je kunt geen nieuwe woningen bouwen om de woningnood tegen te gaan zonder oog voor klimaat, stikstof, betaalbaarheid en mobiliteit. Het advies met oplossingsrichtingen om uit de stikstofcrisis te komen, waar de commissie-Remkes mee kwam, heette daarom ook Niet alles kan. Tegengestelde sectorale belangen zorgen voor vertraging en onvoorspelbaarheid bij initiatieven.
Tegelijkertijd wordt de druk op de fysieke leefomgeving steeds groter door ruimteclaims voor klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie en landbouw, woningbouw, mobiliteit, luchtvaart en industrie. Met name de energietransitie is een tweede dossier, na de woningbouw, dat nu de Regionale Energiestrategieën (RES’en) de uitvoeringsfase naderen, het uiterste zal vragen van bestuurders en beleidsmakers. En dan komt daar ook nog eens de Omgevingswet bij die wet- en regelgeving samenvoegt en het omgevingsrecht beoogt te vereenvoudigen. De wet daagt uit tot het formuleren van een duurzaam perspectief voor onze leefomgeving.
Terughoudendheid troef in tijden van corona
Niemand is het oneens met de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Er is een omslag nodig in het werken aan de inrichting van de fysieke leefomgeving en de geest van de Omgevingswet geeft richting. Onder de Omgevingswet ontstaat voor overheden meer ruimte om eigen, lokale afwegingen te maken over activiteiten in de leefomgeving. Omdat de maatschappelijke opgaven tussen verschillende gemeenten nogal variëren, wordt de afwegingsruimte voor lokale overheden vergroot.
Ze moeten die ruimte wel pakken. De verbeterdoelen laten zich niet afdwingen door veranderende regelgeving. Vertrouwen kun je niet afdwingen door andere regels. Voormalig minister Melanie Schultz van Haegen hield de Tweede Kamer in 2015 bij de behandeling van de Omgevingswet al voor dat de verandering die de Omgevingswet beoogt voor 20 procent bestaat uit veranderende regels, en voor 80 procent uit houding en gedrag. Ervaringen in de huidige praktijk onderstrepen die stelling. Op veel plekken werken overheden en hun partners in ontwikkeling al in lijn van de verbeteringen die de wet beoogt. En best succesvol ook. Dit is zeker nog geen gemeengoed, maar het laat wel zien de belofte van de Omgevingswet kan worden ingelost.
Niettemin signaleren we bij lokale overheden juist een toenemende terughoudendheid om grote veranderingen door te voeren nu de coronacrisis het uiterste van de organisatie vraagt, zowel financieel als qua menskracht. Slechts mondjesmaat benutten zij de mogelijkheid om op lokaal niveau een kritische analyse te maken van gedecentraliseerde regelgeving die lokaal noodzakelijk is. Laat staan dat deze analyse wordt gebruikt om met de stofkam door de lokale regelgeving heen te gaan. Deels is dit een capaciteitsprobleem. Het aantal taken voor de lokale overheden neemt toe, maar de capaciteit neemt niet gelijkmatig toe. Daarnaast is er een afkalving van kennis bij lokale overheden zichtbaar. Bijvoorbeeld door de verschuiving van kennis naar omgevingsdiensten. Het is geen onwil, maar de mismatch tussen de benodigde en aanwezige vaardigheden zorgt ervoor dat lokale overheden de belofte van de Omgevingswet onvoldoende kunnen waarmaken.
Ook de mogelijkheden van het nieuwe instrumentarium worden niet volledig benut. Omgevingsvisies lijken steeds verder te worden afgezwakt, het instrument programma’s wordt op veel plekken buiten de verplichte programma’s niet benut. De ambities rond het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) worden naar beneden bijgesteld, de gewenste verbetering van de inzichtelijkheid zal zich op sommige plaatsen in eerste instantie beperken tot het online beschikbaar stellen van de huidige bestemmingsplannen in pdf’s.
Regie of loslaten: dat is de kwestie
In de praktijk van het plannen maken zien we twee tegenovergestelde bewegingen botsen. Enerzijds zijn we het erover eens dat het top-down plannen maken, zoals in de tijd van de groeikernen en de Vinex, niet meer wordt gepruimd; bestuurlijk niet en vooral niet meer in de samenleving. Radicale ingrepen door het Rijk, zoals bij het verplaatsen van de PTT en het CBS naar Groningen en Heerlen, zijn niet meer van deze tijd. Net zoals een grootschalige ruilverkavelingoperatie in het buitengebied niet meer haalbaar lijkt.
Zeker op lokaal niveau bemoeien bewonersgroepen en belangenorganisaties zich steeds nadrukkelijker met de planvorming. Ze wachten niet meer af waar de overheid mee komt. In de gemeente Oude IJsselstreek, in de Achterhoek, kwam de lokale afdeling van de boerenorganisatie LTO zelf met een visie op het buitengebied. Ze brachten dit proactief in bij de gesprekken over de toekomstvisie. In Utrecht-West kwamen buurtbewoners rond de Thomas à Kempisweg, onderdeel van de binnenring rond het centrum van de stad, met een radicaal alternatief plan in reactie op herinrichtingsplannen van de gemeente. Groen in plaats van doorgaand verkeer. Uiteindelijk wisten ze het voor elkaar te krijgen dat de gemeenteraad uiteindelijk koos voor het plan van de bewoners. Het illustreert dat de manier van plannen maken vraagt om een overheid die samenwerking opzoekt.
Het is tegelijkertijd omwille van de complexiteit en stroperigheid in de besluitvorming dat in de praktijk steeds vaker wordt geroepen om meer sturing vanuit de overheid. Van de overheid worden keuzes en oplossingen verwacht: in de stikstofcrisis, om de energietransitie voor elkaar te boksen, om de woningnood op te lossen. Het is een balanceeract die van de overheid wordt verwacht. Enerzijds zijn er de urgente opgaven, anderzijds is alles zo complex en hangt alles zo met elkaar samen, dat het niet anders meer kan dan met alle betrokkenen en een zo groot mogelijk draagvlak.
Overheid en inwoners tegenover elkaar
De afgelopen anderhalf jaar is gebleken hoezeer de verhouding tussen overheid en burger onder druk staat. Boze boeren ontregelden vorig jaar maandenlang het land en de politiek vanwege de stikstofcrisis. Het lijkt alweer zo lang geleden. Met de recentelijk gepresenteerde aanpak door het kabinet lijkt de geest voor even terug in de fles. Bron van de woede was een uitspraak van de Raad van State die de Programmatische Aanpak Stikstof onderuithaalde. Goedgeïnformeerde burgers wisten op deze manier via de rechtbank de overheid aan te spreken op haar verantwoordelijkheden. Net zoals Urgenda eerder al via de rechtbank het klimaatbeleid van de overheid aanvocht, en met succes. We zitten nu midden in de coronacrisis en ook nu twijfelen velen aan de juiste aanpak en zelfs de rechtmatigheid van de overheidsaanpak.
De Omgevingswet is tot stand gekomen vanuit de gedachte dat het huidige omgevingsrecht niet meer passend is en niet geschikt is voor de grote opgaven van deze tijd. Het omgevingsrecht is weliswaar in de loop der jaren stapje voor stapje aangepast, maar de wetgever zag een radicale stelselherziening als onvermijdelijk.
Critici betogen dat de Omgevingswet weinig nieuws onder de zon brengt, want volgens hen biedt de bestaande wetgeving, de Wro, aangevuld met de Crisis- en herstelwet, ook al de ruimte om flexibel, participatief en integraal omgevingsbeleid vorm te geven. En wanneer we nog eens kritisch kijken naar de Omgevingswet als middel om aan te sluiten bij de hier beschreven ontwikkelingen in de samenleving, dan roept dat de vraag op, hoe nieuwe wetgeving overheden beter zal laten presteren. De huidige praktijk van lokale overheden wijst op veel valkuilen die de belofte van de Omgevingswet onderuit kunnen halen. Instrumenten voor het vergroten van de lokale afwegingsruimte worden niet benut, fysieke en sociale opgaven worden te weinig aan elkaar gekoppeld, en waar taken voor lokale overheden toenemen, nemen capaciteit, kennis en vaardigheden in organisaties niet gelijkmatig toe. Er bestaat een reële kans dat deze tekortkomingen ervoor zorgen dat de belofte van de Omgevingswet niet wordt waargemaakt en achteraf hol blijkt.
Gebruik de Omgevingswet als vliegwiel
En toch kan het nog goedkomen. De verbeterdoelen van de Omgevingswet zijn doelen die iedere lokale overheid ook na zou streven zonder dat een wet als stok achter de deur zou hoeven te fungeren. De Omgevingswet stelt vertrouwen centraal. Door aan de voorkant te investeren in het samenwerken aan beleid, door in te zetten op transparante besluitvorming. En de lokale afwegingsruimte die de wet biedt, biedt ruimte om je beleid aan te passen aan de lokale situatie. Door flexibiliteit te bieden kan sneller worden gereageerd op de elkaar snel opvolgende veranderingen. En door integraliteit centraal te zetten wordt gezocht naar slimme combinaties die bijdragen aan het oplossen van meerdere opgaven in samenhang.
Door de Omgevingswet te verbinden met de bredere organisatieontwikkeling en de noodzaak om de grote ruimtelijke opgaven aan te pakken, kan de wet een vehikel zijn voor een succesvolle manier van samenwerken die meerwaarde oplevert. Dan hebben overheden de kans om de wet juist als vliegwiel te laten fungeren. Als vliegwiel voor de wens van overheden om beter te presteren door meer van buiten naar binnen te werken. Door programmatisch te gaan werken. Door te streven naar uitmuntende dienstverlening waar de burger centraal staat. Het gebrek aan urgentie en middelen, met daaruit voortvloeiend een capaciteitsprobleem dat het succes van de implementatie van zowel de regels als de bedoeling van de Omgevingswet in de weg staat, is in dat licht een symptoom. Een symptoom van een veranderopgave die onvoldoende handen en voeten krijgt. Aan welke kant je ook staat, de belofte van de Omgevingswet is dat zij beter wil aansluiten bij de dynamiek in de samenleving. Want daar is zeker iets aan de hand en daar moet je je als overheid toe verhouden, met of zonder nieuwe wetgeving.
Jeroen Niemans en Geert Lonterman zijn adviseurs bij Hiemstra & de Vries.
