Door de concentratie van werk en voorzieningen die de stad biedt, blijft de wens van mensen om er te wonen immer toenemen. Tegelijkertijd wordt wonen in de stad steeds lastiger door oplopende huur- en koopprijzen, verschraalt het aanbod van publieke voorzieningen als bibliotheken en sportfaciliteiten, en ondervinden steeds meer mensen problemen met hun stedelijke mobiliteit.

In het advies ‘Toegang tot de stad,’ dat vandaag wordt aangeboden aan de ministers van BZK en I&W, is de Raad van de leefomgeving en infrastructuur (Rli) dan ook stellig: de mogelijkheden die burgers in Nederland hebben om deel te nemen aan de stedelijke samenleving nemen af, en een steeds grotere en diversere groep mensen komt hierdoor in de knel. Aan het rijtje van groepen kunnen naast ‘traditioneel kwetsbaren’ nu mensen met een middeninkomen, flexwerkers en zzp’ers worden toegevoegd.

Ongelijkheid raakt de hele stad

Dat vooral grotere steden steeds exclusiever worden, is al langer een trend. Sinds de herontdekking van de stad in de jaren ’90, oefent het stedelijk gebied aantrekkingskracht uit op zo’n beetje alle lagen van de bevolking. De stad werd weer van de winnaars, en steden werden weer economische krachtpatsers. Die ‘urban triumph’ heeft ook een keerzijde: niet iedereen profiteert even hard van de economische en sociale voordelen die de stad biedt, dus ongelijkheid neemt in steden rapper toe dan op het platteland. Bovendien maakt de aantrekkingskracht van de schaarse ruimte die de stad te bieden heeft, dat er vertoeven historisch gezien duurder is dan elders.

Wat dat betreft in 2020 niets nieuws onder de zon. Ongelijkheid is inherent aan geografie. Zoals de raad zelf aangeeft in het rapport: niet iedereen kan in het stadscentrum wonen. Wat maakt dus dat de Rli nu aan de bel trekt? ‘We vellen een moreel oordeel,’ zegt raadslid Niels Koeman. ‘De verschillen in de toegankelijkheid van de stad voor verschillende groepen zijn nu dusdanig groot, dat dit onrechtvaardig wordt.’ Verder attendeert Koeman erop dat stedelijke toegankelijkheid onderdeel is van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties, waaraan Nederland zich verbonden heeft. In ontwikkelingsdoelstelling nummer elf staat dat steden iedereen kansen moeten bieden en toegang moeten verschaffen tot basisvoorzieningen als huisvesting en transport.

Wat volgens de raad ook tot actie maant, is dat de toenemende ongelijkheid niet enkel de ‘achterblijvers’ raakt. Als stedelijke sleutelfuncties voor een deel van de bevolking minder toegankelijk zijn, treft dit de samenleving als geheel. Het arbeidspotentieel, het onderwijsaanbod, de gezondheidszorg en culturele voorzieningen worden in dat geval namelijk suboptimaal benut. Koeman: ‘Het gaat echt verder dan studenten die geen betaalbare kamer kunnen vinden, of startups die moeite hebben met een bedrijfslocatie vinden. De toenemende ongelijkheid is schadelijk voor de hele stad.’

Bestuurlijke hervormingen

De Rli wijst een aantal bestuurlijke oorzaken achter de toenemende stedelijke ongelijkheid aan. De overgang van urban managerialism naar urban entrepeneurialism is van grote invloed. Deze termen, die zich lastig laten vertalen naar het Nederlands, wijzen op de omslag van een sturende overheid die actief investeert in stedelijke voorzieningen, naar een terugtredende laissez faire-overheid die de markt laat prevaleren. Daardoor werken nieuwe waarden als toegankelijkheid traag door in beleid.

Het bestuurlijke perspectief op toegankelijkheid is veelal te eenzijdig. Beleidsmakers zien toegankelijkheid vanuit de ‘geplande stad’. Dat is de stad zoals deze is bedacht door ontwerpers, stedenbouwkundigen en de beleidsmakers zelf. De ‘geleefde stad’, ofwel hoe de stad daadwerkelijk wordt ervaren door haar bewoners, komt zelden overeen met deze ideaalvoorstelling. Die discrepantie tussen plan en realiteit werd reeds aan het eind van de 20e eeuw aangestipt door de Franse stadssocioloog Henry Lefebvre, maar het top-down planmatig denken blijkt volhardend bij beleidsmakers. Kijk echt meer naar de stad door de bril van bewoners, adviseert de raad.

De raad pleit er daarom voor om de beleefde toegankelijkheid veel explicieter in beleid te verankeren, met een ‘toegankelijkheidstoets’. ‘Zaken als milieu en bereikbaarheid staan al expliciet op bestuurlijke agenda’s, toegankelijkheid nog niet,’ zegt Koeman. ‘Toegankelijkheid zou bij alle stappen van besluitvorming meegenomen moeten worden. Dat kan door de ‘toegankelijkheidstoets’ op te nemen in Omgevingswet.’ Bij beleidsmaatregelen voor de leefomgeving zouden de Rijksoverheid en gemeenten moeten nagaan in hoeverre dit beleid invloed heeft op het geld, de tijd en de moeite die het burgers kost om toegang te krijgen tot de stedelijke samenleving. Daarna is continue monitoring van de beleidseffecten nodig, zodat inzicht ontstaat in welke groepen eventueel buiten de urbane boot vallen.

Als antwoord op het marktdenken van overheden, moeten investeringen in publieke voorzieningen als sportvelden, bibliotheken, pleinen en straten volgens de raad juist worden opgeschroefd. De raad adviseert alle steden om als onderdeel van de omgevingsvisie een ‘investeringsstrategie voor de publieke voorzieningen’ te maken. Daarin moet aandacht zijn voor de toegang die verschillende groepen inwoners hebben tot de stad. Bij de strategie moet extra aandacht zijn voor maatschappelijk vastgoed. Gemeenten stoten dit door waarderingsregels voor gemeentelijk onroerend vaak af, wat de publieke slagkracht vermindert. Gemeenten geven al een aantal jaren aan weinig financiële middelen te hebben, dus zijn zij wel in staat om de extra investeringen te doen? Volgens raadslid Koeman wel. ‘Financiële beperkingen zullen er altijd zijn, maar investeren in toegankelijkheid hoeft echt geen miljoenen te kosten. In de praktijk zijn de duurste oplossingen vaak niet eens het beste voor de toegankelijkheid van de stad.’

Wat volgens de raad ook niet bijdraagt aan de stedelijke toegankelijkheid, is een bestuurlijke overschatting van de zelfstandigheid- en redzaamheid van inwoners. De Rli benadrukt juist dat of iemand een succesvol stedeling kan worden, niet enkel het gevolg van is individuele keuzes. ‘In onze dynamische en complexe samenleving kan iedereen een ‘pechvogel’ worden als gevolg van een crisis of domme pech,’ lezen we in het rapport. Toch moeten overheden meer hun best doen bij het stimuleren van burgerinitiatieven die de stedelijke toegankelijkheid stimuleren. Dat de zelfredzaamheid van de burger structureel wordt overschat, maakt niet dat er vanuit het maatschappelijk middenveld geen goede oplossingen voor toegankelijkheid opborrelen. Volgens de raad lopen burgerinitiatieven wel nog vaak tegen institutionele belemmeringen en bestuurlijke rompslomp aan. ‘Hoe kwetsbaarder de groep achter het initiatief is, hoe meer zorg een overheid moet dragen,’ zegt Koeman. ‘Een groep yuppen die een wooncoöperatie opzet heeft minder steun nodig dan een vluchteling die een eigen winkel wil beginnen.’

Toegankelijkere woningen en vervoer

Naast bestuurlijke aanbevelingen doet de raad concrete aanbevelingen voor woon- en vervoersbeleid, te voeren op zowel nationaal als lokaal schaalniveau. Zij bepleit om de bestaande woningvoorraad beter te benutten, onder andere door de kostendelersnorm (vroeger de ‘voordeurdelersnorm’) voor bijstandsgerechtigden te herzien. Die leidt in zijn huidige vorm tot dakloosheid van met name jongeren en beperkt de doorstroming in de sociale huursector.

Verder kunnen huurstijgingen aan banden worden gelegd door het Rijk, met een mix van fiscale maatregelen voor particuliere verhuurders die voor meer stabiliteit in de prijzen zorgen. ‘Vastgoedbeleggers zullen tegen deze regulering zijn,’ zegt Koeman. ‘We zijn ons er ook van bewust dat institutioneel beleggers als pensioenfondsen een maatschappelijk belang dienen, dus dat je niet al te hard moet snijden in hun rendementen. De waardeontwikkeling van stedelijk vastgoed is op dit moment echter zo sterk, dat een lager rendement bij huurwoningen wel degelijk te rechtvaardigen is.’

Met het oog op vervoer adviseert de raad om de feitelijke vervoersmogelijkheden van mensen centraal te stellen, door onder andere te kijken naar kosten, benodigde vaardigheden en daadwerkelijk gebruik. Meer oog dus voor de geleefde stad, in plaats van de geplande. Een richting daarvoor is de zogenaamde ‘15-minutenstad’, met extra aandacht voor ov, voetgangers en fietsverkeer. Betere mobiliteit in het stedelijk gebied kan volgens Koeman veel bijdragen aan het morele probleem van de ontoegankelijke stad. ‘Als iemand buiten de gemeentegrenzen woont, maar met goed openbaar vervoer binnen korte tijd werk en voorzieningen kan bereiken, is een groot deel van het probleem al opgelost.’