Foto: Visie voor de Utrechtse A12-zone. Bron: Urbanext

Papieren werkelijkheid

Harde plancapaciteit is verre van hard, en zachte is zo zacht als boter

Lang niet alle regio’s halen de gewenste 130 procent plancapaciteit. Maar ook voor de regio’s die dat wel halen, is de vraag hoe hard die cijfers zijn. Hoe hard is harde plancapaciteit? En zachte? Hoe realistisch is het bijvoorbeeld dat in de regio Utrecht vóór 2030 woningbouw plaatsvindt in de A12-zone? ‘In het geheel niet’, zeggen deskundigen.

Door Marcel Bayer en Kasper Baggerman. Dit stuk verscheen eerder in vakblad ROm. ROm is gratis voor ambtenaren in het ruimtelijk domein. Vraag hier een abonnement aan.

Trots presenteerde de Provincie Utrecht begin april de nieuwste cijfers voor de provinciale plancapaciteit. Tot 2030 zijn er voor 108.500 woningen locaties in beeld, terwijl de woningbehoefte tot die tijd op 70.000 is berekend. Een plancapaciteit van 155 procent, ruim boven de wenselijk geachte 130 procent en een forse stijging ten opzichte van vorig jaar (106 procent). Als voornaamste reden geeft de provincie dat de woningbouwopgave in Utrecht hoog op de agenda staat en nieuwe locaties in beeld zijn gekomen. Zoals de A12-zone tussen de knooppunten Oudenrijn en Lunetten. Daarnaast zijn bestaande plannen geoptimaliseerd en zijn nieuwe plannen gemaakt die voor 2030 kunnen worden gerealiseerd.

Er is wel een disclaimer. Om daadwerkelijk woningbouw te realiseren, is het alle hens aan dek voor de betrokkenen en met name de overheid. Omdat de voorspellingen rondom de bouw somber zijn door de gevolgen van de coronacrisis. En omdat het merendeel van de plannen binnenstedelijk is geprojecteerd in de stad Utrecht. Daar geldt allereerst een forse bereikbaarheidsopgave. Provincie en Gemeente Utrecht zetten in op binnenstedelijk bouwen en bouwen rond ov-knooppunten. Eind vorig jaar spraken het Rijk en de regio samen af 380 miljoen euro te steken in de verbetering van de bereikbaarheid en voor ov-verbindingen. Met dat geld wordt de bouw van ruim 9.000 woningen mogelijk gemaakt.

Gedeputeerde Huub van Essen (ruimtelijke ordening): ‘Een mooie eerste stap. Maar om te zorgen dat zoveel mogelijk van de plannen voor de langere termijn gerealiseerd kunnen worden, is veel meer nodig. Daarvoor kijken we nadrukkelijk naar het Rijk.’

Forse kluif

Ook de Metropoolregio Amsterdam (MRA) komt met optimistische cijfers. Daar is potentieel ruimte voor 456.000 woningen, blijkt uit de in juni geactualiseerde Monitor Plancapaciteit 2020. Deze wordt door de MRA samen met de Provincie Noord-Holland bijgehouden. Voor de komende tien jaar gaat het om 238.000 woningen. Het betreft zowel vastgestelde harde plannen (38 procent = 90.000 woningen), als plannen in voorbereiding (37 procent = 88.000 woningen) en zachte plannen (25 procent = 60.000 woningen). Een forse kluif, wetende dat de afgelopen jaar in de MRA jaarlijks zo’n 16.000 woningen zijn gerealiseerd, zowel door nieuwbouw als door transformatie.

Beide regio’s komen met hun plancapaciteit boven het gemiddelde uit van alle regio’s waar het Rijk woondeals mee heeft gesloten, zo blijkt uit recent onderzoek van ABF Research uit Delft in opdracht van het ministerie van BZK. Op basis van het Primos-prognosemodel, met daarin de meest actuele CBS-gegeven over de demografische ontwikkelingen verwerkt, zijn er tot 2030 in heel Nederland 837.000 nieuwbouwwoningen nodig.

In die periode moet allereerst een stevig tekort in de jaarlijkse bouwproductie worden ingelopen als gevolg van het stilvallen van de planvorming en het aantal afgegeven vergunningen tijdens de kredietcrisis, de stikstof- en de PFAS-discussie. En de vraag naar bepaalde typen woningen blijft stijgen door hogere bevolkingsgroei en veranderende huishoudenssamenstelling. ABF Research signaleert dat een ‘zekere overmaat’ aan plannen wenselijk is vanwege vertragingen en planuitval, onder meer door planologische procedures en doordat partijen er financieel niet uit komen.

In de regio’s waarmee het ministerie van BZK de woondeals heeft gesloten, varieert de verhouding tussen geïnventariseerde plancapaciteit en verwachte toename van de behoefte (exclusief in te lopen woningtekort) in de periode tot 2030 tussen 79 procent in de Regio Arnhem- Nijmegen, 105 procent in de Zuidelijke Randstad en 142 procent in de regio Utrecht. In de overige woondealregio’s varieert deze verhouding tussen 117 tot 137 procent. Met name in de woningmarktgebieden Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen, Den Haag, Tilburg en Ede is het aantal plannen beperkt, gezien het huidig woningtekort en de verwachte toename van de woningbehoefte in die regio’s. Het creëren van extra plancapaciteit in deze gebieden is wenselijk, aldus de onderzoekers.

Uitvoerbaarheid

Maar wat zeggen die percentages over de plancapaciteit eigenlijk? Vooral die over de ‘zachte’, plannen dus die niet zijn vastgesteld, en soms zelfs nog in het visiestadium zitten. ‘Plancapaciteit opstellen is een heel theoretische exercitie. Er wordt helemaal niet gekeken of de plannen realistisch uitvoerbaar zijn’, zegt Desirée Uitzetter. In de praktijk blijkt dat grofweg een derde van de plannen niet doorgaat, stelt de voorzitter van de NEPROM en directeur gebiedsontwikkeling bij ’s lands grootste projectontwikkelaar BPD. ‘Dan is 130 procent plancapaciteit aanhouden dus onvoldoende. 150 procent zou realistischer zijn.’

Uitzetter geeft aan dat de ontwikkelaars zachte plannen vrezen, die helemaal niet realistisch zijn. ‘Kijk bijvoorbeeld naar de regio Utrecht. Rond de A12 vind je allemaal plannen voor woningen, maar daar wordt nauwelijks iets gerealiseerd. Zelfs harde plancapaciteit is niet erg hard. Er wordt wel gekeken naar bijvoorbeeld financiële haalbaarheid en anterieure overeenkomsten, maar dat betekent nog niet dat de ontwikkeling daadwerkelijk doorgang vindt.’ Je moet verder kijken dan naar harde en zachte plannen, concludeert ze. ‘Kijk vooral naar uitvoerbaarheid. Daar is nu te weinig aandacht voor.’

Taco van Hoek, directeur bij het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB), beaamt dit. ‘Ook harde plancapaciteit heeft veel planuitval. Door het stapelen van opgaven, veelal in binnenstedelijk gebied, wordt het steeds moeilijker om sluitende grondexploitaties op te stellen.’ Het EIB deed meerdere onderzoeken naar plancapaciteit en de uitvoerbaarheid daarvan, zowel op nationaal als op regionaal niveau.

Gemeenten besteden de inventarisatie van plancapaciteit uit aan bedrijven als Twynstra- Gudde. Die kijken dan naar de kaart en naar de ambities van de gemeente. ‘We doen scenario-analyses, adviseren over de haalbaarheid en maken de financiële consequenties van beleidskeuzes inzichtelijk. Zo maken we bijvoorbeeld inzichtelijk dat het veelal goedkoper is om huisvesting aan de rand van de stad te realiseren, dan in gebieden die moeten worden getransformeerd’, geeft partner bij Twynstra- Gudde Martin Stout aan.

In de praktijk zoeken gemeenten, die strak vasthouden aan de Ladder voor duurzame verstedelijking, de plancapaciteit voor woningbouw op bedrijventerreinen, ziet hij. ‘Woningen mogen niet in het groen, dus moet het op bedrijventerreinen. Maar de verwerving of uitplaatsing van de bedrijven is zeer kostbaar en vergt een erg lange adem; dat maakt óf de grondexploitatie verliesgevend óf die woningbouw peperduur; sowieso duurt het erg lang om te realiseren. Dan moet er niet vreemd van worden opgekeken dat de sociale woningbouw deels sneuvelt om de opbrengsten te verhogen. Bovendien druk je zo bedrijven uit de stad, terwijl die ook nodig zijn. Vooral de maakbedrijven zijn bevreesd voor een gemengd woon-werk milieu.’

Bereikbaarheid

Terug naar het voorbeeld van de provincie Utrecht. Op onze vraag hoe de plancapaciteit wordt berekend en welke criteria daarbij gelden, krijgen wij als antwoord dat de provincie zich baseert op de cijfers van de gemeenten. Zij geven die door in de provinciale planmonitor. ‘Alle daarin opgenomen plannen tellen mee. Er zijn geen criteria. Het kan gaan om harde, zachte of potentiële plannen, op basis van bijvoorbeeld visies van gemeenten.’

De toename van de plancapaciteit, voor de periode tot 2030 en de periode daarna, komt doordat veel gemeenten in het kader van onder meer het programma U Ned en de provinciale omgevingsvisie het afgelopen jaar visietrajecten zijn gestart. Voor de periode tot 2030 geldt dat locaties, die al eerder waren opgenomen in de planmonitor, zijn geoptimaliseerd en nieuwe plannen zijn toegevoegd. ‘Deze optimalisatie van plannen gebeurt, omdat er meer mogelijk is. Bepaalde plannen worden in hogere dichtheden gerealiseerd en nieuwe plannen van marktpartijen dienen zich aan.’ Aldus de provincie. Gezien de vertrouwelijke status van veel plannen kunnen we dat niet verifiëren.

Op onze vraag of het realistisch is om te verwachten dat er voor 2030 in de A12-zone wordt gebouwd, krijgen we van de provincie als antwoord: ‘Het is niet de verwachting dat er in de A12-zone voor 2030 veel woningen worden gerealiseerd. Deze aantallen zijn daarom in de planmonitor niet meegeteld voor de periode tot 2030.’ In het nogal euforische persbericht van begin april wordt dat gebied wel degelijk genoemd. Bereikbaarheid is een cruciale voorwaarde om welke grotere woningbouwlocaties dan ook tot ontwikkeling te brengen.

De al genoemde 380 miljoen euro is een reservering van Rijk en regio vastgesteld tijdens het BO-MIRT, waarbij IenW € 150 miljoen, BZK € 60 miljoen en de regio’s € 170 miljoen bijdragen. ‘Hiermee is voldoende zicht op financiering om tot een kansrijk oplossingenpakket van circa € 500 miljoen te komen. Deze verkenning heeft een doorlooptijd van maximaal twee jaar waarna besluitvorming volgt over een voorkeursalternatief ’, aldus de provincie.

Open eind

In de woondeal die het Rijk met de regio Utrecht heeft afgesproken, is geconstateerd dat de bestaande plancapaciteit voldoende is om de behoefte tot 2025 te faciliteren en dat de huidige plancapaciteit (op moment van ondertekenen) niet toereikend is voor de periode tot 2040. Er zijn in de Woondeal afspraken gemaakt als ‘partijen zetten zich in voor voldoende locaties’ en ‘spannen zich in om bestaande plannen te realiseren’. Er zijn geen voorwaarden gesteld.

Stout van TwynstraGudde heeft er een hard hoofd in dat grootschalige woningbouwplannen waar ook in het land voor 2030 worden gerealiseerd en verwijst naar de ervaringen in het verleden. ‘De Vinex werd in 1990 door het Rijk opgesteld, maar het duurde tot 1995 voordat de Nederlandse regio’s een uitvoeringsconvenant tekenden. Voordat de productie op gang kwam, waren we tien jaar verder. Ik zie geen aanleiding om te veronderstellen dat het nu wel sneller kan. Integendeel, sindsdien is gebiedsontwikkeling alleen maar complexer geworden.’

NEPROM-voorzitter Uitzetter is ook niet optimistisch. Juist omdat veel gemeenten de Ladder voor duurzame verstedelijking een soort van heilig hebben verklaard, legt ze uit. ‘Gemeenten benaderen de Ladder stringenter dan hij eigenlijk is. De Ladder is een procesvoorwaarde en gemeenten mogen ervan afwijken. Dat gebeurt echter te weinig. Veel gemeenten zijn op de rem gaan staan bij de planvorming, zeker in de economische crisis. De woningen die nu op de markt komen, komen grotendeels uit tien jaar oude plannen.’ Nu ze voorrang geven aan binnenstedelijke locaties, loopt de woningbouw nog meer vertraging op, aldus Uitzetter.

Van Hoek beaamt dit: ‘Bij binnenstedelijke locaties zien we veel meer planuitval. Dat heeft verschillende redenen. De bouw duurt langer, is duurder en je moet meer rekening houden met omwonenden.’ Gezien de uitdagingen in binnenstedelijk gebied, is het volgens de EIB-directeur niet ondenkbaar dat planvertraging of -uitval de komende jaren verder zal oplopen. Ook is hij uitgesproken kritisch op de Ladder. ‘De Ladder, die van origine puur een afwegingskader voor bedrijventerreinen was, is inmiddels omgevormd tot een juridisch instrument om woningbouw te blokkeren. Iedereen die bezwaar heeft tegen nieuwe plannen, zowel provincies, gemeenten als milieuorganisaties kan naar de rechter stappen met de Ladder in de aanslag. Als de Rijksoverheid woningbouw wil stimuleren, moeten we stoppen met de Ladder voor woningbouw te gebruiken. Dan kunnen er inhoudelijke afwegingen komen om ruimtelijke kwaliteit en woningbouw regionaal en lokaal te verbinden, in plaats van deze zaken op voorhand als tegenstrijdig te bestempelen.’

Gemeenten die wel verder willen kijken naar ruimtelijke mogelijkheden voor woningbouw, hebben te weinig capaciteit om dit op te pakken, signaleert Uitzetter. Dat komt door decentralisatie en het wegvallen van hun grondposities. ‘De politieke kant van de gemeente helpt ook niet altijd mee. De vierjaarlijkse verkiezingen staan besluitvorming in de weg, want de gemeenteraad overziet de langetermijnopgaven niet altijd. Dat staat langetermijnvisie en grootschalige gebiedsontwikkeling in de weg. Het Rijk heeft nu wel meer aandacht voor de sturing van de woningmarkt. Maar het zal nog jaren duren voordat we daar de vruchten van plukken.’

Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen