Foto: Kerstin Riemer, Pixabay

‘Als er ruimte ligt, moet je die wel pakken’

Geen lockdown van de ruimte voor integraal gemeentelijk erfgoedbeleid

Gemeentelijke bestuurders klagen steen en been over de stringente regelgeving van het Rijk rond archeologie. Naleving van de voorschriften kost ze handenvol geld, maar levert weinig op. Toch biedt de wetgeving voldoende vrijheid om een eigen erfgoedbeleid te ontwikkelen en dat rendabel in te passen in de ruimtelijke ontwikkeling. Dat besef is nog steeds niet doorgedrongen, stelt Boudewijn Goudswaard, directeur van The Missing Link. Hij citeert daarbij de Spartaan Jules Deelder: ‘Als er ruimte ligt, moet je die wel pakken’. Welke mogelijkheden schept de Archeologiewet van 2007 als onderdeel van de nieuwe Erfgoedwet van 2016? En hoe kun je de wettelijke beleidsruimte democratisch benutten en waarom is dat heel goed voor iedereen?

Door Boudewijn Goudswaard. Goudswaard is archeoloog/historicus en directeur van The Missing Link. Deze blog verscheen eerder in ROm, vakmagazine over de fysieke leefomgeving. ROm is gratis voor ambtenaren in dat domein

Archeologie is onderdeel van het ruimtelijke domein

Met de invoering van de Archeologiewetgeving heeft de toenmalige Minister de uitvoering van de archeologie uit het culturele en academische domein getrokken en in het ruimtelijke domein ondergebracht. Een meesterzet, want daardoor wordt inmiddels vrijwel ieder ruimtelijk plan op archeologie getoetst. De meeste archeologen zijn de schrik van de consequenties nog niet te boven. In het ruimtelijk domein lopen de hazen namelijk heel anders. Daar wordt gespeeld met beleidsruimte, vanwege een mer á boire van belangen. Dus is het sluiten van deals noodzakelijk. Dat is vloeken in de kerk voor de sectoraal denkende professionals in de erfgoedsector. Die zetten daarom de hakken in het zand. Dat is jammer voor ons vak.

Geen inhoudelijke norm voor archeologisch belang

De wetgeving is in feite niet meer dan een verplichte procesnorm die aansluit op de Wet op de Ruimtelijke Ordening via het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. De wet bevat namelijk geen inhoudelijke norm over wat belangrijke archeologie is. De wetgever stelt dus niet: “Gij zult alle Romeinse resten opgraven”. Als er dergelijke voorschriften waren, had de minister er indertijd meteen een paar miljard euro bij moeten leggen voor de uitvoering. De keuze over wat er moet gebeuren in een gebied, wordt dus voor het overgrote deel aan de gemeente overgelaten. Vergelijk het met beslissingen over het aantal bejaardenwoningen in een plangebied en de duurzaamheidcriteria waaraan deze moeten voldoen.

Andere gemeentelijke belangen moeten meewegen

Op dit moment wordt al negentig procent van alle archeologie via gemeentelijke besluitvorming geregeld in bestemmingsplannen. Welke archeologie belangrijk is dient daarbij afgewogen te worden tegen alle andere gemeentelijke belangen. Dat gebeurt echter bijna nooit. Merkwaardig, want bij de behandeling van de wetswijziging in 2007 heeft de minister hier nogmaals op gewezen, zowel in de mondelinge als schriftelijke toelichting. [1]

Welke archeologie belangrijk is dient afgewogen te worden tegen alle andere gemeentelijke belangen

Artikel 38a van de Monumentenwet1 stelt namelijk niet dat aanwezige en verwachte monumenten moeten worden beschermd, maar stelt dat gemeenten er rekening mee moeten houden. Dat impliceert een weging van belangen en daarmee beleidsvrijheid. De uitgangspunten van de wet komen op het  volgende neer:

  • Kijk voordat u gaat ontwikkelen wat er aan waarden zit in uw gemeentelijke bodem.
  • Maak een eigen afweging of u de aangetroffen resten belangrijk vindt in relatie tot andere zaken in de planontwikkeling. 
  • Zo ja, tref dan maatregelen om ze te behouden. Zo niet, geef dan aan waarom er geen belang wordt toegekend en welke andere opgave voorgaat.

Wanneer het niet om Rijksmonumenten of Provinciale waarden gaat - wat in 99% van de gevallen zo is – heeft de gemeente dus volledige vrijheid in de omgang met archeologie: van alle vondsten weggooien en cultuurhistorische waarden negeren tot elke zandkorrel tot op tien meter diepte omkeren. De enige voorwaarde is dat er onderbouwd beslist wordt in het licht van de gemeentelijke belangen.

Heel Gallië? Powerplay van Rijk en Provincie

Een handvol gemeenten probeert wel tot een integrale weging van archeologie te komen. Vreemd genoeg worden deze door het Rijk of Provincie teruggefloten, terwijl daarvoor steekhoudende argumenten ontbreken. De argumenten zijn doorgaans gebaseerd op de oude situatie, toen archeologie en erfgoed nog een zuiver culturele en geen ruimtelijke aangelegenheid was. Dat voelt een beetje als powerplay. Ergens snap ik dat  wel. Zoals onze bestuursjurist dat formuleerde: “when the shit hits the fan” en iedereen krijgt in de gaten wat er eigenlijk in die wet staat, gaan de centrale overheden op hun strepen staan.

Archeologen bepalen wat belangrijk is

Gemeenten wilden de wet indertijd met zo min mogelijk moeite en risico implementeren. Dat komt vooral omdat ze door de decentralisatie een voortdurende stroom aan andere taken op hun bord krijgen. Ze hebben massaal archeologische bestemmingsplankaarten laten produceren. Dat lieten ze volledig over aan archeologen. Zo hebben ze een konijn losgelaten in een veld met wortelen. Binnen een mum van tijd was ruim 80% van Nederland als archeologisch zeer belangrijk bestempeld, waarbij een objectieve blik van buiten de sector ontbrak. Bovendien dekken die kaarten alleen de eerste stap: kijk of er iets zit.

Als het bestuurders ontbreekt aan basiskennis, is klagen over hoge kosten en weinig resultaat op zijn minst verwonderlijk

Het resultaat heeft kennelijk zo’n schrikreactie bij bestuurders veroorzaakt dat men geen integraal wegingskader ontwikkelt voor de tweede stap: Bepaal het belang van wat er zit. En men is al helemaal niet toegekomen aan integrale eisen van de derde stap: tref maatregelen voor wat belangrijk is. Het ‘bewust onbekwaam’ blijven op het gebied van archeologie speelt hierbij ook een rol. Dus blijft de archeologische professional alleenheerser. Als het bestuurders ontbreekt aan basiskennis, is klagen over hoge kosten en weinig resultaat op zijn minst verwonderlijk.

Het kan veel beter voor iedereen:
democratisering bij keuzes over wat erfgoed is

Archeologie en erfgoed zijn grondstoffen voor een duurzame ruimtelijke ontwikkeling. De inhoudelijke desinteresse bij bestuurders en ontwikkelaars moet van tafel. Verplaatsing uit het culturele en academische domein vraagt om een radicaal nieuwe aanpak en een nieuw eindproduct van de erfgoedprofessional. Maar dat gaat niet vanzelf. ‘Power to the people’ is mijn adagium. Archeologen en erfgoedprofessionals kunnen meer maken en bereiken als ze anderen laten meedenken over ons erfgoed. Tijd dus voor meer democratie in de besluitvorming en uitvoering. Betrokkenheid van alle partijen maakt de archeologische sector veel sterker en stopt geklaag over kosten. Dat betekent een wezenlijk andere houding, zowel van de erfgoedprofessionals als van de ontwikkelende partijen. Het doel van de wet is immers dat je het prachtige verhaal van een plaats gebruikt in de nieuwe plannen. Begrijp mij niet verkeerd, natuurlijk moet er kenniswinst zijn voor de academisch ingestoken archeologen, anders heb je geen goed verhaal, maar daar hoeft niet 99% van het budget aan te worden opgemaakt.

Als archeologen en ontwikkelaars op één lijn zitten…

Archeologen moeten hun gesloten sectorale wereld openbreken en aantonen wat wel en niet belangrijk is voor de gemeente. Anders ontstaan voortdurend discussies over voorstellen die voor de één de oplossing zijn en voor de ander een probleem. Het is zaak om te zoeken naar nieuwe vormen van samenwerking. De Omgevingswet en Erfgoed Deal maken het mogelijk om erfgoed ‘inclusief’ te maken. Een mooie gedachte, maar die vraagt verandering in de mindset aan beide zijden van het spectrum. Archeologen en erfgoedprofessionals focussen nu vaak op het eigen onderzoek naar sporen en van resten van overblijfselen het verleden. Dat is vaak lastig te begrijpen voor derden. Ze moeten leren meedenken over de koppel kansen met de opgaven van ontwikkelaars.

De Omgevingswet en Erfgoed Deal maken het mogelijk om erfgoed ‘inclusief’ te maken

Aan de andere kant dienen ontwikkelaars bereid te zijn om mee te denken over de belangen van de archeoloog. Wat zou het mooi zijn als álle stakeholders de archeologie en het erfgoed integraal afwegen. Als ze samen zoeken naar manieren om de verhalen zichtbaar te krijgen. Daarbij heeft de erfgoedprofessional een enthousiasmerende, adviserende en faciliterende rol maar geen beslissende. Samen met de ontwikkelaars kunnen ze de identiteit van een gebied voor de toekomst formuleren. Dat is geen simpel trucje, maar vereist enorme creativiteit en samenwerkend vermogen. Een aantal gemeenten benut de beleidsruimte nu al op deze manier. Daardoor brengen ze archeologie in de samenleving, of beter: de samenleving in de archeologie. Die aanpak maakt alle onderdelen van een plan sterker.

De moraal: van hindermacht naar ontwikkelkracht

Omdat archeologie vaak gezien wordt als obstructie bij de ruimtelijke ontwikkeling, is het logisch dat er wordt geklaagd over de kosten. Maar dingen zijn nooit te duur als ze tastbare waarde toevoegen. Bepaal daarom voorafgaand aan het onderzoek samen wat de meerwaarde moet zijn van de investering in de archeologie in jouw gemeente. Erfgoedprofessionals kunnen daarbij niet alleen inspireren door hun kennis over het verleden. Ze moeten ook creatief meedenken over het benutten van erfgoed in plaats van alleen een wetenschappelijke rapportage opleveren. Zo transformeer je archeologie van hindermacht tot ontwikkelkracht. De Minister heeft ons met de wetgeving een instrument aangeleverd die keuzes te kunnen maken. Binnen de perken van de wet is veel ruimte. Laat je dus goed adviseren, maar maak eigen archeologische keuzes. Het is tijd voor democratisering en verbreding van de waardering en selectie. Laat meer belanghebbenden aan het woord die de omgevingswaarden meewegen. Laten we samen een mooier Nederland maken door plekken te creëren  waar je graag wilt zijn. Om opnieuw met Jules Deelder te spreken: zodat de mogelijkheden binnen perken even onbeperkt blijken als daarbuiten.

[1] Ter omlijsting citeer ik hier Drs. J.N.W. Breimer in de erfgoedstem van 22 januari 2020  Hij was één van de medeopstellers van de Wet op de archeologische monumentenzorg. “Een veel voorkomende misvatting is dat gemeentelijke archeologische monumentenzorg zich op het behoud en bescherming van het bodemarchief moet richten. Art 38A zegt namelijk iets heel anders. In dat opzicht is het goed nog eens terug te kijken naar wat de destijds verantwoordelijke staats-secretaris van OCW, Medy van der Laan, zei over die beleidsvrijheid. Een korte bloemlezing: ‘Dit wetsvoorstel verplicht overheden niet tot het beschermen van het archeologisch erfgoed onder alle omstandigheden. B en W mogen het besluit nemen dat zij bepaalde archeologische waarden niet van belang vinden en dat zij om die reden geen publiek geld zullen aanwenden voor behouds-maatregelen’. 
Of deze: ‘Deze keuzevrijheid is nodig om overheden in de gelegenheid te stellen bestuurlijk en financieel in te zetten op cultuur-historische zaken die zij van wezenlijk belang achten’. ‘Gemeente en provincies hebben in het door de regering voorgestelde stelsel volledige vrijheid om naar eigen inzicht (financieel en beleidsmatig) vorm te geven aan de archeologische monumentenzorg binnen hun gemeente of provincie’.

Boudewijn Goudswaard is archeoloog/historicus en algemeen directeur van The Missing Link, een consultancybureau voor erfgoedmanagement. Het helpt ontwikkelaars om het risico van archeologie te beperken. Tegelijkertijd gebruikt het archeologie en erfgoed om de identiteit van de leefomgeving naar boven te halen en optimaal te benutten in nieuwe ruimtelijke projecten. Daarmee ontstaat een geworteld imago. De activiteiten van het bureau vinden hun wettelijke grondslag in de Wet op de archeologische Monumentenzorg als onderdeel van de Erfgoedwet.
Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen