Foto: Gemeente Den Haag

Functiemenging in Nederland: nog geen gelopen race

Er moet in Nederland veel worden gebouwd. Alleen al voor de woningbouw is de prognose dat er tot aan 2040 circa 1.000.000 huizen bij moeten komen. Tegelijkertijd is er ook een geprognosticeerde vraag naar (betaalbare) bedrijfsruimte van honderden hectares. Hoe kunnen we zorgen voor een levendige stedelijkheid met een goede menging van functies?

Dit artikel over functiemenging is het eerste deel van een tweeluik. In dit eerste deel gaan de auteurs in op de inefficienties van bedrijventerreinen en hoe deze inefficiënties bestreden kunnen worden met behoud van (betaalbare) bedrijfsruimte en ruimte voor woningen. In het tweede deel gaan zij specifiek in op de casus Zuid-Holland. Het complete artikel verscheen eerder in vakblad BT Magazine. 

Door Barend Jansen en Gerlof Rienstra

In de praktijk blijkt dit ingewikkeld. Bedrijven vrezen als gevolg van klachten over geluid-, geur- of stofhinder te moeten verhuizen of te worden beperkt in hun productieprocessen. Tevens vinden grondeigenaren de waardesprong bij bestemmingswijziging van werken naar wonen wel aantrekkelijk. Door klachten en grondspeculatie wordt bedrijvigheid steeds meer verdreven.

Bedrijven hebben een juridisch-planologisch middel om die verdrijving te voorkomen. In bestemmingsplanprocedures wijzen zij op de rechten die zij ontlenen aan hun hindercontouren zoals die ook in de voormalige VNG-richtlijnen stonden. De VNG-richtlijnen schreven elk type bedrijf een gestandaardiseerde wenselijke afstand tot woningen voor om klachten te voorkomen en onbelemmerd te kunnen werken. Door de rechten die op deze standaard richtlijnen werden gebaseerd, ontstond een vergaande juridisering van de ruimtelijke ordening. De VNG is daarom gestopt met het opstellen van de richtlijnen. Voorlopig worden er echter nog wel rechten aan ontleend.

Uit een quickscan van het bedrijvenregister en de woningbouwplannen blijkt dat minstens 25 procent van de in de Randstad geplande woningen tot 2040 in de hindercontour van een bedrijf ligt. In de huidige praktijk worden die bedrijven na onderhandelen of procederen uitgekocht, uitgeplaatst of onteigend. Of de woningen krijgen bijvoorbeeld een dove gevel. Deze praktijk biedt steeds minder soelaas. Het gaat nu om zoveel meer woningen. Dit gaat veel meer tijd en geld kosten. En verplaatsingsruimte voor bedrijven ligt ook niet voor het oprapen.

Soms is uitplaatsing ook niet nodig. Het komt regelmatig voor dat de toegestane hinderruimte niet (volledig) wordt gebruikt. Omdat bedrijven bijvoorbeeld sowieso minder hinder produceren dan de standaard, hun hindercontour al is gereduceerd door te innoveren of dat eenvoudig zouden kunnen doen door Best Beschikbare Technieken (BBT) toe te passen. Maar bedrijven gaan meestal wel in hun recht staan. Dat is ook niet vreemd. Als er woningen in de buurt komen is het niet redelijk als zij voor de kosten opdraaien om die woningen mogelijk te maken. Als ze geen bezwaar maken, krijgen ze later mogelijk de rekening gepresenteerd. Zittende bedrijven worden vooral vooraf beschermd in het bestemmingsplanproces. Achteraf zijn ze kwetsbaar voor klachten. Maar er wordt ook wel misbruik gemaakt van die rechten, om planschade te krijgen die er alleen in theorie is. Of het alleen gebruiken om een goede prijs te krijgen voor hun bedrijf die zij anders niet hadden gekregen. Of de ongegronde angst voor klachten door juristen aangepraat, is een reden om bezwaar te maken tegen bestemmingsplannen. Jaarlijks worden er rond de vierhonderd rechtszaken gestart bij de Raad van State waarin een beroep wordt gedaan op de hindercontouren. Woningbouw wordt hierdoor traag en duur.

Benutting bedrijventerreinen

De bedrijventerreinen die sinds de oorlog zijn ontstaan, herbergen niet alleen industriële bedrijven die daar vanwege hinder of grote ruimtevraag terecht zitten, maar ook bedrijven die daar niet verplicht hoeven te zitten. 80 procent van de bedrijven op bedrijventerreinen zitten daar vooral vanwege de betaalbaarheid of omdat in de woonwijken van de vorige eeuw nu eenmaal geen bedrijvigheid was gepland. Functiescheiding is al decennia de ruimtelijke doctrine. De meest voorkomende type bedrijven op bedrijventreinen zijn volgens het bedrijvenregister softwarebedrijven en ingenieursbureaus. Iedereen kent die losstaande spiegelgebouwtjes langs de snelweg met parkeerplaatsen en gras eromheen wel. Die bedrijven hadden ook gewoon in nieuwe stadswijken een plek kunnen krijgen.

Inefficiënties

Bedrijventerreinen zijn op een aantal manieren inefficiënt:

  1. Innovatie Jane Jacobs beschreef al in 1970 , onder de titel ‘The Valuable Inefficiencies and Impracticalities of Cities’, dat als geluidhinder aan de bron zou zijn bestreden, innovaties, nieuwe goederen en diensten zouden zijn ontstaan. In plaats daarvan werden met functiescheiding de monofunctionele woonwijk en het bedrijventerrein uitgevonden en is een heel veld van innovaties aan hinderbestrijding en innovaties onontwikkeld gebleven. (Geluid)hinder is volgens Jane Jacobs geen probleem van de vooruitgang, maar een bewijs van stagnatie.
  2. Ruimte 70 procent van bebouwing op bedrijventerreinen is lager dan 8 meter. Ruimte boven bedrijven wordt niet gebruikt. Ook de ruime parkeervoorzieningen worden enkelvoudig gebruikt.
  3. Sociaal Er is ’s avonds en in het weekend, maar ook overdag, nauwelijks natuurlijke surveillance op bedrijventerreinen. Hierdoor moeten veel kosten worden gemaakt voor beveiliging die ook in innovatie gestoken hadden kunnen worden. Werknemers geven aan het liefst in een levendige omgeving te werken. Bedrijventerreinen zijn volgens de Grote Omgevingstest het minst populair als werkomgeving.
  4. Mobiliteit Hoe meer functiescheiding, hoe meer woon-werkverkeer. Door de ruimtelijk extensieve opzet is ov-exploitatie van meer dan een bus meestal geen optie. De meeste bedrijventerreinen zijn auto-afhankelijk en hebben gezamenlijk een groot aandeel in spitscongestie.

De vraag is hoe deze inefficiënties te bestrijden met behoud van (betaalbare) bedrijfsruimte en ruimte voor woningen. Vanuit de woningbouwkant is een eerste stap om te zorgen dat er weer bedrijfsruimte komt in woningbouwplannen en dat alle woningbouw bestemd wordt als ‘gemengd gebied’ in plaats van ‘rustige woonwijk’. Dat laatste halveert al bijna de richtafstanden.

Tabel 1 Richtafstanden van milieucategorieën bedrijven tot verschillende omgevingstypen

Innovatie en verduurzaming

Aan de bedrijvenkant kan in de eerste plaats goed onderscheid worden gemaakt tussen industrieterreinen en bedrijventerreinen. Op industrieterreinen zou uitsluitend industrie zich mogen vestigen. Momenteel worden hoge milieucategorie 4+ (HMC) industrieterreinen voor 80 procent bevolkt door bedrijven met een milieucategorie onder de 4. Zoals slechts 12 procent van de watergebonden locaties (‘natte’ bedrijventerreinen) worden benut door watergebonden bedrijvigheid.

Ten tweede moeten op bedrijventerreinen planologische voorwaarden aan de bestemmingswijziging worden gesteld. Momenteel is het zo dat bij bestemmingswijziging van werken naar wonen de grondwaardesprong in de zakken van de grondeigenaar en doorverkopers verdwijnt. Voor de uiteindelijke eigenaar is vaak uitsluitend woningbouw nog financieel haalbaar. Alle waardestijging is daardoor al uit het gebied verdwenen.

De uitdaging is een deel van de grondwaardestijging te kanaliseren richting nieuw te bouwen bedrijfsruimte onder de woningen. Dan moet er niet meer in twee, maar in drie of vier (tijd)dimensies worden gepland. Bestemmingswijziging kan voortaan alleen op voorwaarde dat de eerste 5 tot 8 meter van de plint voor (betaalbare) bedrijfsruimte bestemd blijft. In combinatiegebouwen kunnen bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 gewoon onder woningen gehuisvest worden. Met een isolatielaag tussen werk- en woon-deel, iets bredere ventilatiekanalen, driedubbelglas en eventueel goede werktijdafspraken. Hier is al veel ervaring mee opgedaan in grotere steden. Betaalbaarheid is hierbij belangrijk. ‘Nieuwe ideeën hebben oude gebouwen nodig’, merkte Jane Jacobs ook al op. Het ging daarbij niet zozeer om het bouwjaar van het pand, als wel om de betaalbaarheid en ruimte die vooral in oudere gebouwen beschikbaar is. Met nieuwe ideeën kan niet direct een hoge huur worden betaald.

Ten derde kan naast functiegemengd bestemmen worden gekeken naar betere bescherming van bedrijven tegen omwonenden. Niet alleen vooraf in het planologisch traject, maar ook achteraf. Omwonenden moeten beter beseffen wat zij kopen. Iemand die in de haven gaat wonen moet niet klagen over lucht van gerookte vis. Iemand die op een boerderij gaat wonen niet over mestlucht.

Ten slotte moet er meer in worden gezet op innovatie en verduurzaming. Dat kost een stuk minder dan procederen, onteigenen en uitplaatsen en levert veel meer op.

Fondsen, zoals het Invest-NL fonds, zouden zich hier op moeten richten. Op bedrijventerreinen wordt 70 procent van de energie verbruikt, tegen 30 procent in woningen. Maar voor innovatie en verduurzaming van bedrijven is nauwelijks aandacht. In de nationale omgevingsvisie worden bedrijventerreinen niet eens genoemd. Als er echt staatssteunregels zijn die verbieden in bedrijven te investeren om woningbouw mogelijk te maken, maar wel toestaan om diezelfde bedrijven voor een veel hogere prijs te verplaatsen, moeten die worden herzien.

Dit bericht delen via:

Gerelateerde artikelen