Stikstofcrisis vergt extensivering Nederlandse landbouw

Dit artikel verscheen eerder in een meer uitgebreide versie vakblad ROm. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. 

‘Nooit meer honger!’ was de slogan na de Tweede Wereldoorlog. Het Europees landbouwbeleid van Sicco Mansholt moest door schaalvergroting en modernisering de agrarische productiviteit per hectare fors verhogen.(1) Tegelijkertijd stimuleerde Folkert Hellinga (1917-2009) als eerste hoogleraar cultuurtechniek aan de Wageningse Landbouwhogeschool de verbetering van de agrarische productieomstandigheden ofwel, de zorg voor ‘voldoende, goed land’. Op grote schaal werden ruilverkavelingen uitgevoerd. Van de 410.000 agrarische bedrijven in 1950 zijn er anno 2018 nog 54.000 over. Maar samen zorgen zij ervoor dat Nederland na de Verenigde Staten de grootste landbouwexporteur ter wereld is!

Voldoende, goed land

Te mooi om waar te zijn? Helaas, ja. De stikstofuitstoot in de agrarische sector toont aan dat het evenwicht tussen de intensieve agrarische productie en de draagkracht van de landbouwbodems ernstig is verstoord. De grondgebonden landbouw staat in meerdere regio’s op gespannen voet met het behoud van de biodiversiteit in ons land.

De grondgebonden landbouw gebruikt ruim zestig procent van de oppervlakte van ons land. Bos en natuur beslaan circa veertien procent, binnenwateren elf procent en stedelijke gebieden zo’n twaalf procent. Maar hoe vanzelfsprekend zijn deze percentages eigenlijk in een veranderende samenleving? Professor Hellinga stelde deze vraag tijdens zijn afscheidsrede in 1981, terugkijkend op veertig jaar landbouw en landinrichting. Wat en hoeveel is ‘voldoende, goed land’? (2) Zijn overwegingen zijn nog altijd verhelderend.

Voetafdruk

Begin twintigste eeuw zagen we natuur als woeste gronden. Deze konden we met behulp van kunstmest omtoveren in productieve cultuurgronden. Pas toen grote oppervlakten ontgonnen waren, zagen sommigen de betekenis van wat nog restte als natuurlijke habitat.(3) De CBS-Bodemstatistiek vermeldt na ‘glastuinbouw’ de categorie ‘overig agrarisch grondgebruik’. Dit is intrigerend: twee derde van al ons land dient zich als een restpost aan. Voor de samenleving vormt de cultuurgrond blijkbaar het reservoir waaruit andere functies putten.

In de periode 1945-1980 verviervoudigde het aantal woningen in ons land. Het Groene Hart werd overspoeld. Ook in zeer goede landbouwgebieden zoals de Haarlemmermeerpolder kwamen woningen. Het verlies aan landbouwgrond bedroeg gemiddeld een half procent per jaar. Omstreeks 1980 werd, in neerwaartse richting, de grens van twee miljoen hectaregepasseerd.(4) Met de Europese melkplassen, boterbergen, graan- en vleesoverschotten in de jaren zeventig nam de weerstand toe tegen het inpolderen van het Markermeer. Uiteindelijk verviel in 2003  de ruimtelijke reservering voor een Markerwaard.(5)

(Tekst loopt verder onder de afbeelding)

Op de foto de nieuwe Kipster-locatie in Beuningen (Gld.), die op 10 januari jl. is geopend door onder meer minister Carola Schouten. Kipster is volgens de initiatiefnemers de meest dier- en milieuvriendelijke kippenboederij ter wereld. De nieuwe Kipster-boerderij bestaat uit twee  stallen voor in totaal 40.000 legkippen. Het kippenvoer wordt bereid uit reststromen, de CO2-uitstoot is de helft minder in vergelijking met standaard kippenvoer. Qua diervriendelijkheid krijgt Kipster drie sterren van de Dierenbescherming.

Hellinga stelde overigens vast dat de Nederlandse boeren, gegeven wat zij aan veevoedergrondstoffen importeren, in het buitenland nog eenzelfde oppervlakte cultuurgrond benutten (twee miljoen hectare).

De Nederlandse boeren gebruiken voor import van veevoeders in het buitenland dezelfde oppervlakte grond als in eigen land (Professor Folkert Hellinga, 1981)

Grenzen

Zonder goede landinrichting zou de productie-explosie van de landbouw niet mogelijk zijn geweest. In de hoogtijdagen besloeg het nationale ruilverkavelingsprogramma 40.000 hectare per jaar. Vanaf de jaren zeventig nam het verzet ertegen toe vanwege schadelijke neveneffecten:

• verkaveling en boerderijverplaatsing => verlies van karakteristieke landschappen;
• profielverbetering en egalisatie => verlies aan biologische en fysieke kwaliteit van de bodems;
• ‘normalisatie’ van beeklopen=> versnelde waterafvoer maakte in droge perioden aanvoer van gebiedsvreemd water nodig;
• diepe grondwaterpeilen in de veenweidegebieden => versnelde oxidatie van het veen (CO2-uitstoot) en bodemdaling;
• ontwatering in de grote polders met veen in de ondergrond => bodemdaling en zilte kwel.

Professor Hellinga heeft in zijn afscheidsrede in 1981 een antwoord willen geven op de vraag, waarom nog altijd ruim zestig procent van het Nederlands grondgebied voor de landbouw werd gebruikt. Hij toetste daarvoor het nut van de landbouw aan vier doelstellingen: produceren van voedsel, verschaffen van werkgelegenheid, bijdragen aan het nationaal inkomen, bijdragen aan het beheer van de groene ruimte. Zijn conclusie was dat veel, goed ingericht landbouwland is te legitimeren vanuit de eerste drie doelstellingen. De vierde doelstelling pleitte echter – ook al in 1981 – voor het tegendeel.

De intensivering in de landbouw leidt tot een ernstige aantasting van natuur en landschap (Professor Folkert Hellinga, 1981)

De intensivering in de landbouw leidt tot een ernstige aantasting van natuur en landschap, aldus Hellinga. Hij noemde als voorbeeld het kwaliteitsverlies van het grondwater in het zandgrondenmassief in Noord-Brabant waar de mestproductie van de zich voortdurend uitbreidende intensieve veehouderij ‘de spuigaten uitloopt… Het ideaal van een landbouwkundig grondgebruik dat geïntegreerd is met behoud van natuurwaarden wijkt steeds verder’.

Voor het beheer van de groene ruimte bepleitte hij enige afname van de oppervlakte landbouwland en van de intensiteit van de cultuurtechnische inrichting ervan.

Klem

Met de stikstofcrisis en de benarde positie van de Natura 2000-gebieden zijn Hellinga’s conclusies weer zeer actueel. De Nederlandse landbouw levert een geweldige bijdrage aan de Nederlandse economie en aan de wereldvoedselvoorziening. Maar de immense importen van grondstoffen voor veevoer verstoren het evenwicht. De nationale ‘milieugebruiksruimte’ is meer dan uitgeput. De teloorgang van de biodiversiteit in de Natura 2000-gebieden en de juridische gevolgen daarvan vormen nu de wal die het schip keert.

De boeren spelen een ‘zero-sum game’ op een areaal landbouwland van circa 1.850.000 hectare. Zij hebben grote moeite om een redelijk inkomen te verwerven. Jaarlijks beëindigt drie procent van de boeren het bedrijf. De blijvers kopen of pachten het land dat de wijkers achterlaten om zo langer te kunnen overleven. De grondprijzen in Nederland behoren tot de hoogste in Europa.[6] Milieuwetgeving dwingt de boer om zijn bedrijfsvoering tegen aanzienlijke kosten steeds weer aan nieuwe eisen aan te passen. De consument hecht aan milieu- en diervriendelijke productie, maar kiest in de supermarkt voor de kiloknaller. De verwerkende industrie en de supermarktketens bieden wurgcontracten aan. De banken houden de ondernemer financieel in de tang.

De boosheid onder de boeren is dus verklaarbaar. De trekkers op het Malieveld en rond de provinciehuizen tonen aan dat de rek er echt uit is.

De trekkers op het Malieveld en rond de provinciehuizen tonen aan dat de rek er echt uit is

Maar ook de natuurbeheerders luiden de noodklok. Door ammoniak en stikstofoxiden verdwijnen in Natura 2000-gebieden zoals de Nieuwkoopse Plassen leefgemeenschappen die uniek zijn in Europa. Eeuwenoude kringlopen van planten en insecten leggen het loodje. Van de oorspronkelijke biodiversiteit is in ons land nog maar vijftien procent over. Dat is veel minder dan in Europa (veertig procent) of wereldwijd (zeventig procent).

Door de overbemesting nam het aantal broedvogels in het boerenland af van vier miljoen broedparen in 1960 naar anderhalf miljoen broedparen nu, zo laat onderzoek door Natuurmonumenten en SOVON zien.(7)

PAS

Waar het Rijk in de vorige eeuw woeste gronden ontgon en de IJsselmeerpolders drooglegde, ontmantelde het in 2015 de Dienst Landelijke Gebieden. Daarmee kwam een einde aan een tachtigjarige cultuurtechnische traditie. Het beleid voor de natuur en de ruimtelijke ordening werd gedecentraliseerd naar de provincies.

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is sinds 2015 vooral een instrument geweest om de dreigende gevolgen van de stikstofdeposities voor het verlenen van bouwvergunningen te omzeilen. De noodzaak om de biodiversiteit in ons land te beschermen, werd met woorden beleden, maar niet serieus genomen. In kabinet-Rutte I (2010-2012) bezuinigde staatssecretaris Henk Bleker zo’n zestig procent op het rijksnatuurbeleid, en stopten de subsidies voor het voltooien van de Ecologische Hoofdstructuur, die bovendien werd ‘herijkt’: de beoogde oppervlakte van 700.000 hectare ging terug naar 600.000 hectare.

Onder Bleker en zijn opvolger Sharon Dijksma (kabinet-Rutte II) werd met de LTO afgesproken dat de landbouw in 2030 10 kiloton stikstof minder zou produceren; in ruil kreeg de sector toestemming om 5,6 kiloton extra uit te stoten. De winst op papier was 4,4 kiloton bespaarde uitstoot. De natuurorganisaties werd nadrukkelijk gevraagd om positief te reageren op het PAS.

Terugkijkend in 2019 acht Henk Bleker het PAS een succes. Immers, naast het mogelijk maken van infrastructuurprojecten met een investeringswaarde van negen miljard euro, zijn in de veehouderij ruim vierhonderd grote stallen gerealiseerd dankzij het PAS, en om die investeringen was het te doen, aldus Bleker.(8)

Uiteindelijk drong het besef door dat kwaliteit van de bodems in Nederland moet worden hersteld. Carola Schouten, de huidige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), kondigt bij het aantreden van kabinet-Rutte III in oktober 2017 een Visie op Kringlooplandbouw en een Bodemkwaliteitsstrategie aan. De stikstofcrisis barst los in mei 2019. Mark Rutte constateert, dat we wat betreft de stikstofproblematiek ‘op de pof hebben geleefd’.

Uitweg

In de tabel 1 staan de bijdragen van diverse activiteiten aan de stikstofdepositie. De intensieve veehouderij, bron van 46 procent van de stikstofdepositie, stoot vooral ammoniak (NH3) uit, dat afhankelijk van de wind over enkele tientallen kilometers van de bron kan neerslaan. De uitstoot van stikstofoxiden (NOx) door het wegverkeer, de luchtvaart en de industrie wordt over grotere afstanden verspreid[9]. Bovendien komt 32 procent van de depositie uit het buitenland. Alle natuurgebieden ondergaan hiervan de negatieve effecten.

(Tekst loopt verder onder de afbeelding)

Tabel 1. Stikstofdepositie per bron in 2018

Ons beperkend tot de agrarische sector, is voor een definitieve oplossing van het stikstofprobleem een langetermijnvisie nodig met daarin de onderstaande elementen.

1. Pak de structurele mestoverschotten aan

Verminder de bemesting van de bodems in Nederland zodanig dat het evenwicht wordt hersteld tussen het opnamevermogen van de bodems en de jaarlijkse onttrekking van nutriënten door de gewassen. Daarmee dringen we de verzuring van bodem en grondwater terug. Dit betekent extensivering van de grondgebonden veehouderij.

2. Aandachtspunten voor de ruimtelijke ordening

Op nationaal niveau moet de vraag beantwoord worden hoeveel land voldoende is voor de essentiële maatschappelijke functies in ons land en wat we verstaan onder ‘goed beheer’. Aandachtspunten daarbij:

• Een zekere inperking van het areaal landbouwland ten gunste van de oppervlakte natuur draagt bij aan een duurzame oplossing van het stikstofvraagstuk.
• De Ecologische Hoofdstructuur, die volgens het Natuurbeleidsplan (1990) in 2018 gereed had moeten zijn, moet alsnog worden voltooid, inclusief het Oostvaarderswold (1800 hectare landbouwgrond), die de Oostvaardersplassen met de Veluwe zou verbinden.
• Beslis over de toekomst van de veenweidegebieden in Holland en Fryslân: stop het diepe ontwateren en daarmee de verdere bodemdaling en CO2-uitstoot. Extensiveer samen met de boeren het beheer, zodat veehouderij samengaat met ontwikkeling van de biodiversiteit.
• Regel de planologische reservering van zones rond de Natura 2000-gebieden, waarin het beheer wordt afgestemd op de wenselijke overgang van gangbare landbouw naar natuurinclusieve landbouw.
• Overweeg inpoldering van delen van het Markermeer. De Markerwadden laten zien dat er voor de biodiversiteit in het Markermeergebied veel winst valt te behalen. Inpoldering kan ook betekenisvol zijn voor reallocatie van functies in de Metropoolregio Amsterdam. Denk aan functies, die op het ‘oude land’ moeilijk inpasbaar zijn, zoals de luchthaven Lelystad. Daarmee komt ook weer ruimte vrij voor aan landbouw of natuur.
• Overleg met de Europese Commissie over het aanpassen van de gebiedsbegrenzing van Natura 2000-gebieden indien daarmee meer biodiversiteit op doelmatiger wijze kan worden hersteld.

3. Ontwikkel ‘landbouw zonder grond’ naast extensieve grondgebonden landbouw

Indien de samenleving kiest voor de combinatie van een moderne exportgerichte landbouw en herstel van de biodiversiteit en de nationale bodemkwaliteit, dan ligt de ontwikkeling van meerdere soorten landbouw voor de hand.[10] De grondgebonden akkerbouw en veehouderij moeten extensiveren, zodat de overbemesting van de bodems kan stoppen. Om concurrerend te blijven, is schaalvergroting, modernisering (hightech, automatisering) en het optimaliseren van de landinrichting van de bedrijven essentieel. Voor deze sector moeten de beste gronden worden gereserveerd (circa 1,5 miljoen hectare van de in totaal 1,85 miljoen hectare landbouwgrond in Nederland). 

De niet-grondgebonden veehouderij en tuinbouw kunnen onder voorwaarden verder groeien. Daarbij gaat het om ‘slimme’ en kapitaalintensieve teelten, geconcentreerd in gebouwencomplexen op bedrijventerreinen, een aantal hiervan bij voorkeur gesitueerd nabij (zee)havens. Deze teelten kennen een gesloten kringloop. De overtollige mest wordt zodanig gerecycled, dat deze kan worden verkocht aan afnemers in binnen- of buitenland.

De Nederlandse landbouw kan zich verder profileren als ‘kraamkamer van de wereldlandbouw’. De productieomstandigheden zijn hiervoor in Nederland nog altijd bijzonder goed. De overheid moet deze transitie stimuleren met (Europese) subsidies, gebiedsontwikkelings- en ruilverkavelingsprojecten.

4. De boer als beheerder van de groene ruimte

Een andere groep van boeren moet de groene ruimte van alle Nederlanders gaan beheren. Het gaat om waardevol agrarisch cultuurlandschap of om marginale veen- en kleigronden, die door bodemdaling relatief nat zijn[11]. Deze gronden vormen vaak een bufferzone rond kwetsbare natuurgebieden of worden gewaardeerd als recreatief uitloopgebied nabij de steden. De samenleving en soms ook de natuurbeheerder moeten wel garant staan voor een redelijk inkomen voor deze ondernemers.

5. De kwaliteit van onze landbouwbodems

Met het terugdringen van de stikstofuitstoot en de overbemesting wordt het herstel van de biologische en de chemische kwaliteit van de landbouwbodems mogelijk. Daarnaast doet zich verspreid degradatie van de fysieke bodemkwaliteit voor, bijvoorbeeld door het gebruik van zware landbouwwerktuigen. In het kader van het Nationaal Programma Landbouwbodems vindt onderzoek plaats naar innovatieve landbewerkingsmethoden.
De minister van LNV overweegt de pachtregelgeving zodanig aan te passen dat er concrete afspraken in pachtovereenkomsten kunnen worden opgenomen, die gericht zijn op goed bodembeheer (zie haar ‘Hoofdlijnenbrief herziening pachtbeleid’, 22 maart 2019).

6. Eerlijk delen van winst in de agrarische keten

Er is een herschikking nodig van de positie van de fabrikanten van veevoeders en ‘gewasbeschermingsmiddelen’, van de banken, van de voedingsmiddelenindustrie en de supermarktketens. Zij zouden de boeren financieel moeten steunen bij hun transitie naar een meer extensieve bedrijfsvoering. De consument zal dit natuurlijk gaan merken: een aantal producten in de schappen zal duurder worden.

7. Kringlooplandbouw binnen de Green Deal

De Europese Commissie kan de oplossing van het stikstofprobleem onderdeel maken van The Green Deal, die Europa binnen dertig jaar klimaatneutraal moet maken. Hierbinnen kan de ambitie van Carola Schouten om kringlooplandbouw te organiseren, worden verwezenlijkt. Maar een duurzaam producerende agrosector moet wel beschermd worden tegen oneigenlijke concurrentie van buiten de Europese Unie.