Het PAS (Programma Aanpak Stikstof) mag niet als kader voor toestemmingsbesluiten worden gebruikt. Besluiten die nog niet onherroepelijk zijn, kunnen worden vernietigd. ‘18.000 projecten in de knel door stikstof door eerdere ramingen – Omvang probleem groter dan eerdere ramingen’ kopte bouwsite Cobouw afgelopen vrijdag.

In de derde week van september presenteert oud-minister Johan Remkes zijn noodplan voor het stikstofarrest van woensdag 29 mei, dat de ruimtelijke vak- en infrawereld nu al enige tijd in haar greep houdt. Een taaie klus, want de cijfers liegen er niet om. Nederland stoot gewoon te veel stikstof uit in het milieu. Daarvoor tikte het Europese Hof van Justitie Nederland vorig jaar al op de vingers. De Raad van State deed de rest. Op 29 mei 2019 torpedeerde de Raad van State het PAS, dat overschrijding van de stikstofnorm mogelijk maakte onder de belofte van beterschap. Die beterschap kon zelden worden hard gemaakt, oordeelde de bestuursrechter.

Paardenmiddel

Zolang Remkes niet met een list komt, is het de vraag wat ontwikkelende partijen en gemeenten kunnen doen om hun bouw- en bestemmingsplannen toch door te kunnen zetten, zonder dat de rechter het feestje bederft. Wat Remkes ook adviseert: het Europese Hof oordeelde dat de stikstofdepositie omlaag moet. De ADC-toets is onderdeel van de Wet natuurbescherming en komt uit de Europese Habitatrichtlijn. Initiatiefnemers moeten aantonen dat een project geen (voor natuur) betere alternatieven (A) kent en dat het project een dwingende reden (D) van groot openbaar belang dient en de geschade natuur gecompenseerd wordt (C). De gemeente Veldhoven en Tauw dwongen eind juli op basis van deze ADC-toets definitieve goedkeuring van de Raad van State voor de aanleg en verbreding van de overbelaste Kempenbaan-West om Veldhoven.

Bij woningbouw is de ADC-toets wat Jeurink betreft een achtervang. De vraag is wat gemeenten en ontwikkelaars verder kunnen doen om te voorkomen dat vergunde projecten en bestemmingsplannen die al door de besluitvorming zijn, alsnog bij de bestuursrechter sneuvelen. Vijf tips.

  1. Streep de uitstoot van de nieuwe bestemming weg tegen de uitstoot in de oude bestemming (intern salderen)
    Jeurink: ‘Dit gaat bijvoorbeeld om het ombestemmen van een landgebied naar woongebied. De uitstoot die gepaard ging met bijvoorbeeld de landbouw (van ammoniak) vervalt geheel of gedeeltelijk als er woningen worden gebouwd. De totale stikstofuitstoot vermindert of blijft hooguit gelijk’.
  2. Neem mitigerende maatregelen binnen de grenzen van je eigen project
    Jeurink: ‘Mitigeren betekent letterlijk het “verzachten” van effecten. Dat doe je door te bekijken hoe je de uitstoot (van je woningbouwproject) kunt verkleinen. Het betreft primair brongerichte maatregelen.'
  3. Zoek de uitstootvermindering buiten je eigen project (extern salderen)
    Omdat de stikstofdepositie van een project vaak in een groot gebied terechtkomt, kun je kijken naar mogelijkheden om extern te salderen, bijvoorbeeld door een hele grote uitstoter in de buurt op te kopen, aldus Jeurink. Per saldo mag de stikstofdepositie dan niet toenemen.
  4. Motiveer ‘dwingende reden’. Dat kan bij woningbouw het beste in regionaal verband
    Om toch sterk te staan bij de bestuursrechter in het geval van een ADC-toets, zul je volgens Jeurink alvast goed moeten kunnen motiveren waarom een project van groot openbaar belang is, ‘met inbegrip van redenen van sociale of economische aard’. ‘Woningbouw komt mij voor als een dwingende reden. Ik zou dat kunnen onderbouwen. Er is een tekort van 294 duizend woningen, lazen we vorige week in de Volkskrant. Ik denk dat je met die motivatie een eind kunt komen. Omdat de dwingende reden van groot openbaarbelang bij woningbouw vooral regionaal speelt, zal je dit ook regionaal moeten motiveren.’
    Er zit nog wel een addertje onder het gras bij toepassing van de ADC-toets, vertelt Jeurink. ‘Wanneer sprake is van mogelijke effecten op de habitat van prioritaire soorten of habitattypen, mag je minder redenen aanvoeren als dwingende reden, behalve menselijke gezondheid, openbare gezondheid of een voor het milieu gunstig effect dan wel een ander zwaarwegende reden van dwingend belang die door de Europese Commissie moet worden goedgekeurd. In het aanwijzingsbesluit voor elk Natura 2000-gebied staat aangegeven of een gebied soorten of habitattypen heeft die prioritair zijn.’
  5. Neem compenserende maatregelen die schade kunnen verminderen of voorkomen
    Jeurink: ‘Dit betreft primair effectgerichte maatregelen, die je dus treft op de plaatsen waar je een toename van de stikstofdepositie hebt door het woningbouwproject’. 

Tot slot: tip voor Remkes

Eind augustus stelde de NEPROM dat woningbouw levert géén bijdrage levert aan de  stikstofproblematiek. Jeurink is het deels met de belangenorganisatie eens dat de uitstoot van woningbouw zeer laag is in vergelijking met grootvervuilers als de intensieve veeteelt, maar de drempelwaarde van 0,05 mol stikstofdepositie per hectare per jaar waar ook in het PAS rekening mee werd gehouden, kan óók door woningbouwprojecten overschreden worden. ‘Het staat niet per definitie vast dat projecten voor woningbouw altijd onder die drempelwaarde zitten’. Het instellen van een nieuwe vrijstellingsgrens van 0,05 mol stikstofdepositie per hectare per jaar dat de NEPROM in een brief aan het Kabinet suggereerde, zal volgens hem dan ook niet altijd effectief zijn. Jeurink stelt dat de commissie van Remkes niet anders kan adviseren aan het Kabinet dan alles in het werk te stellen om de stikstofoxiden en ammoniak terug te dringen.

Een programmatische aanpak op basis van drempelwaarden kan evenwel nog altijd een goede manier zijn om soepele doorgang van projecten te faciliteren. Het Europese Hof van Justitie heeft dat vorig jaar bevestigd. ‘Dat staat of valt natuurlijk met een goede onderbouwing waaruit blijkt dat er onder die drempelwaarde geen effect is te verwachten. En daarmee ging Nederland de fout in. Het is dus aannemelijk dat er de komende maanden aan een verbeterd PAS zal worden gewerkt waarin de overheid probeert de geconstateerde tekortkomingen te repareren. De eisen aan het uitgeven van ontwikkelingsruimte zullen dan vermoedelijk wel moeten worden aangescherpt.’