Door Walter Hulsker en Maurits Bongenaar, adviseurs bij Ecorys
In het coalitieakkoord van 2007 werd afgesproken dat het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) werd vervangen door een Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Een belangrijk uitgangspunt in het MIRT is de samenhang tussen ruimtelijke projecten, infrastructuur en (openbaar) vervoer. Hiermee wilde het Rijk de investeringen in infrastructuur en ruimtelijke ontwikkeling beter op elkaar afstemmen. Hier zou de nadruk niet meer liggen op het aanleggen van asfalt of spoorlijnen, maar op integrale ruimtelijke plannen voor een specifiek gebied. Mobiliteit geldt daarin niet langer als kostenpost, maar als aanjager van regionale ontwikkeling. Kijkend naar het overzicht van MIRT-projecten voor de afgelopen jaren is hier echter nog te weinig van terecht gekomen. Er liggen mooie ambities voor integrale gebiedsontwikkeling, maar in de praktijk vloeien investeringen toch vooral naar het aanpakken van knelpunten. Kijkend naar het meest recente projectenboek, zijn er echter tekenen van een kentering. Hoog tijd dat de ambities voor integraliteit nu daadwerkelijk worden waargemaakt.
Financiering in MIRT niet in verhouding
In het verleden had vooral het ministerie van Verkeer en Waterstaat de beschikking over het aardgasbatenfonds en zijn miljarden geïnvesteerd in infrastructuur. VROM had slechts bescheiden middelen uit haar eigen begroting voor ruimtelijke ontwikkeling. Met de vorming van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (en nu Waterstaat) bestond de verwachting dat de budgetten meer geïntegreerd zouden worden. Belangrijk daarbij is dat infrastructuur een collectief goed is, dat niet door de markt wordt verzorgd. Bij gebiedsontwikkeling kunnen meerdere partijen betrokken worden om mee te investeren, zoals gemeenten en projectontwikkelaars. De grondexploitatie kan worden ingezet om bij betrokken partijen de kosten te verhalen.
Aanpakken knooppunten nog altijd leidend
De integrale gebiedsgerichte aanpak, die wordt benadrukt sinds de introductie van het MIRT, vormt een trendbreuk met de vorige visie. In het landelijk infrastructuurbeleid stonden oorspronkelijk vooral de concrete knelpunten in mobiliteit centraal. In een ruimtelijk-integrale aanpak zouden investeringen voortaan context afhankelijk zijn. Waar woonwijken en bedrijventerreinen worden aangelegd, wordt tegelijkertijd de ontsluiting daarvan geregeld. Aan de andere kant zorgt een integrale gebiedsgerichte aanpakt ook voor meer (meebetalende) partijen aan tafel waardoor er (financieel) meer mogelijk is. Daarnaast komen met de introductie van de Omgevingswet integrale omgevingsvisies beschikbaar, die als leidraad kunnen dienen voor het MIRT.
Tegenwoordig blijkt de Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse (NMCA) - en daarmee het aanpakken van knooppunten - nog steeds leidend voor het aanwenden van het MIRT. Projecten die gefinancierd worden met bijdragen vanuit het MIRT zijn nog te veel gericht op het aanpakken van knelpunten zoals filetrajecten en overvolle treinen. Hierbij wordt vaak onvoldoende gekeken naar de oorzaak voor mobiliteitsdruk. Gebiedsontwikkeling kan bijvoorbeeld worden ingezet om werkgelegenheid beter over de regio te verdelen. Door lokaal en in de buurt van ov-knooppunten meer economische ontwikkeling en arbeidsplaatsen te bieden worden minder reisuren gemaakt en wordt de druk op het wegennetwerk verlicht.
Het succes van infrastructuur voor integrale gebiedsontwikkeling
Er bestaan genoeg goede voorbeelden waar investeringen in infrastructuur niet alleen de mobiliteit ten goede komt, maar ook heeft bijgedragen aan ruimtelijke gebiedsontwikkeling. Het Eilandje is zo’n voorbeeld, een binnenstedelijk havengebied in Antwerpen. Om de dokken en dokranden een nieuwe bestemming te geven, is flink geïnvesteerd in watergebonden mobiliteit en de inrichting van openbare ruimten. Het gebied telt twee jachthavens en een museumhaven, en geldt als aanmeerplaats voor watertoerisme. Door middel van een tramlijn is het gebied met de stad in verbinding gebracht. Door deze investeringen heeft het Eilandje zich kunnen ontwikkelen tot een cultureel centrum en aantrekkelijk woon-werkgebied.
In Nederland geldt het Paleiskwartier in Den Bosch als een goed voorbeeld van integrale gebiedsontwikkeling. Het treinstation van Den Bosch stond met de voorkant richting de binnenstad, en met de rug richting een verouderd industrieterrein. De NS had in de jaren ‘90 plannen om het station uit te breiden, waarbij de gemeente en vastgoedontwikkelaars erop aandrongen om de plannen in te zetten voor de gebiedsontwikkeling van het Paleiskwartier. Verdere investeringen in openbaar vervoersverbindingen en openbare ruimten hebben het gebied aantrekkelijk gemaakt als woon- en werkgebied.
In Delft heeft het stedenbouwkundig project Spoorzone een grote invloed gehad op de verbinding tussen het centrum en de omliggende wijken. Het oude spoorviaduct aan de Phoenixstraat zorgde voor veel geluidshinder en sneed het westelijke deel van de stad af van het centrum. Vanaf 2006 werd de vierbaans ondertunneling van het spoor aangegrepen voor de ontwikkeling naar een hoogwaardig stedelijk milieu en de realisatie van een ov-knooppunt, een NS-station en een stadskantoor. Hoewel de investering van 1 miljard euro hoog is uitgevallen en de infrastructuur in het gebied lange tijd ontregeld is geweest, is men positief over de leefbaarheid en ruimtelijkheid van het gebied. Het nieuwe station is goed aangesloten op de openbare ruimte en functioneert als een doorgang tussen verschillende wijken in de stad.
In Maastricht vormt het spoor momenteel nog een barrière tussen het centrum en de rest van de stad. De huidige plannen, waar infrastructuur en gebiedsontwikkeling integraal worden ingezet, zijn veelbelovend. De ondertunneling van de A2 heeft al geleid tot een verbetering van de leefbaarheid en veiligheid aan de oostkant van het station. Door ov-verbindingen te verbeteren en in het mobiliteitsnetwerk voorrang te geven aan fietsers en voetgangers moeten het station en de directe omgeving verder ontwikkelen tot een aangename, levendige ontmoetings- en verblijfplek.
Ook de RandstadRail die sinds 2006 de steden Den Haag, Delft, Zoetermeer en Rotterdam verbindt past in dit rijtje thuis. Het lightrail- en snelbusnetwerk is in eerste instantie ontwikkeld om het openbaar vervoer in de regio aantrekkelijker te maken en om de verkeersdruk op de autowegen te verlagen. De stations functioneren echter tegelijkertijd als aanjagers voor gebiedsontwikkeling. Volgens de principes van “Transit Oriented Development” hebben gebieden rondom de stations zich ontwikkeld tot economische toplocaties en plekken waar gemeenten invulling kunnen geven aan hun woonopgaven.
Schakel private partijen in voor gebiedsontwikkeling
De kunst is om als Rijksoverheid bij integrale gebiedsontwikkeling ervoor te zorgen dat infrastructuur en gebiedsontwikkeling in samenhang worden ontwikkeld, en dat partijen vervolgens de rekening ook gezamenlijk oppakken. Op deze manier geldt infrastructuur niet langer als een kostenpost, maar als een aanjager voor regionale ontwikkeling. Investeringen in infrastructuur vragen om een overkoepelende blik, waar voor een gebiedsgerichte aanpak ook locatie-specifieke kennis nodig is. In het betrekken van de ruimtelijke component, ligt daarom een belangrijke rol weggelegd voor regionale overheden. Waar de centrale overheid de nadruk legt op knelpunten in mobiliteit, hebben regionale overheden meer oog voor ‘place-based’ economische ontwikkeling. Hierbij wordt niet alleen mobiliteit meegenomen, maar ook zaken als huisvesting en werkgelegenheid. De verstedelijkingsopgave is een van de grootste uitdagingen voor de toekomst, een conclusie die het Rijk onderschrijft. Het is dus zaak om het MIRT pas in te zetten wanneer andere (private) partijen betrokken worden bij ruimtelijke investeringen, zowel inhoudelijk als financieel.
Zorg dat veelbelovende ambities worden waargemaakt
Het betrekken van de ruimtelijke component bij het landelijk infrastructuurbeleid is noodzakelijk, en de omvorming van het MIT naar het MIRT in 2007 is daarom een absolute stap vooruit. De praktijk leert echter dat de nadruk en de financiële slagkracht nog altijd ligt bij ‘traditionele infrastructuurprojecten’. Huidige plannen in Maastricht, Den Bosch en Delft zijn veelbelovend, en voor Amsterdam en Utrecht liggen er ook plannen voor integrale gebiedsontwikkeling. Ook de brief van de minister Cora van Nieuwenhuizen met uitkomsten van de bestuurlijke overleggen over het MIRT biedt aanknopingspunten voor het combineren van infrastructuur met integrale gebiedsontwikkeling.
De uitdaging ligt nu, tien jaar na de transformatie van het MIRT, in het waarmaken van de ambities. Dit betekent investeren in mobiliteit als onderdeel van integrale gebiedsontwikkeling en inzien dat gebiedsontwikkeling alleen succesvol is het met een goede infrastructuur. Het integreren van infrastructuur en gebiedsontwikkeling in een ministerie van Infrastructuur en Milieu was een stap vooruit. De voorbeelden wijzen uit dat een geïntegreerde aanpak zowel voor gebiedsontwikkeling als mobiliteit goed uitpakt. Inmiddels zijn de beleidsterreinen helaas weer verdeeld over het ministerie voor Infrastructuur en Waterstaat en het ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Jammer dat het Rijk, ondanks de bewezen successen, toch weer een stap terugzet.
