Het Rijk kiest met onder meer de Structuurvisie 2040 en Agenda Stad voor de steden, want dat zijn de drijvers van de economische groei. Gevolg is wel dat de bouwopgave in toenemende mate ín die steden moet plaatsvinden, dus moet er meer gebouwd worden in hoge dichtheden, in bestaand stedelijk gebied. Vaak vergt dit een dusdanige voorinvestering ‘tussen de kavels’, die noch gemeenten, noch ontwikkelaars direct kunnen opbrengen.
Uit het onderzoek van Claassens en Koomen van de VU (zie ROm#9) blijkt dat sinds 2000 al grofweg de helft van de woningproductie in bestaand stedelijk gebied plaatsvond, en niet op uitleglocaties. Het aandeel binnenstedelijk lijkt zelfs toe te nemen. De vraag is echter, of dat in de komende jaren zo blijft.
Het beleid omtrent ‘bestaand stedelijke gebied’ wordt door het Rijk, met de provincies als bewakers, serieus genomen. Dat betekent dat er geen nieuwe uitleglocaties bij komen en dus een steeds groter deel van de woningproductie in bestaande stedelijk gebied plaats zal moeten vinden. Naarmate het laaghangende fruit is geplukt, zullen daarbij steeds complexere locaties aan bod komen. De gemeenten zijn dus aan zet. Laten we eens kijken over welk instrumentarium ze daarvoor beschikken en wat er eventueel aan instrumenten bij moet komen.
Kostenverhaal
In de gemeentelijke gereedschapskist zit in ieder geval geen geld meer. De tijd van Rijkssubsidies voor woningbouw, denk aan BLS (Besluit locatiegebonden subsidies, red.), ISV (Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, red.) en dergelijke, is echt voorbij. Wat wel beschikbaar is: een steeds verfijnder instrumentarium voor kostenverhaal. In de Wro en de toekomstige Omgevingswet is daaraan druk gesleuteld. En er is nog ruimte voor verbetering – zie het advies ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’ van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur. Geen subsidies meer, maar wel beter kostenverhaal. Is dat afdoende om er voor te zorgen dat we voldoende binnenstedelijke kunnen bouwen? Dat valt te betwijfelen.
Om het vraagstuk wat te versimpelen, maken we een onderscheid tussen de herontwikkeling óp de kavel en tússen de kavels. De vraag is: wie trekt nu de kar? Voor de meeste gemeenten gaat de gedachte niet op dat met actieve grondpolitiek veel geld is te verdienen. Het tijdperk dat met winstgevende VINEX-wijken en bedrijventerreinen onrendabele stedelijke vernieuwing was te financieren, is voorbij. Een faciliterende grondpolitiek is dus het uitgangspunt voor de gemeente. Dus wel planvorming, openbare ruimte en infrastructuur, maar geen verwervingen en gronduitgifte. En kostenverhaal middels het daarvoor beschikbare instrumentarium.
De ontwikkeling óp de kavel is daarmee het domein van de marktpartijen. Voor projectontwikkelaars en beleggers is dat best interessant, maar het risicoprofiel is groter dan bij een bouwrijpe kavel in de wei. Zeker als er nog geen juridisch-planologisch kader is en nog niet duidelijk is hoeveel het kostenverhaal gaat kosten. Als de opbrengstpotentie zeer hoog is, valt zo’n risico nog wel te verantwoorden. Maar dan denken we aan binnenstedelijke bedrijventerreinen als Cruquius, Hamerstraat en NDSM in Amsterdam. Daar valt zoveel te verdienen, dat marktpartijen wel een gokje willen wagen. Maar dat is niet het beeld in de rest van het land.
Het is evident dat binnenstedelijk bouwen duurder is dan bouwen in de wei. Een EIB-studie uit 2014 stelt dat de grondproductiekosten twee tot drie maal hoger zijn. Maar de ontwikkeling óp de kavel kan bijna altijd wel sluitend zijn. Dat betekent niet dat je op élk oud fabrieksterrein élk gewenst nieuwbouwprogramma kunt realiseren, wel dat er meestal wel een sluitende oplossing te bedenken is. Soms is de verwervingsprijs voor het oude vastgoed nog te hoog – dan is dat kennelijk nog vitaal genoeg – en in een enkel geval is er sprake van uitzonderlijke bodemvervuiling. De opbrengsten kunnen door intensiveren en rationaliseren in het ontwikkeltraject worden verhoogd. Als er dan nog steeds een tekort is, is de voor de hand liggende conclusie dat we te maken hebben met een locatie waar onvoldoende marktvraag is en dus geen behoefte aan nieuwbouw. Of met een gemeente die onrealistische eisen stelt ten aanzien van sociale woningbouw of bovenwettelijke duurzaamheidseisen.
Hogere dichtheid
Als óp de kavel een gezonde business case ligt, betekent dat nog niet dat de gemeente veel geld gaat verdienen met kostenverhaal. Het is namelijk een klassiek kip-ei verhaal: wie begint met investeren? Als de gemeente niet vooraf weet dat ze snel veel geld gaat ophalen via kostenverhaal, heeft ze over het algemeen geen geld om voorinvesteringen in infrastructuur en planvorming te doen. En dat betekent dat het voor particulieren te risicovol is om te beginnen met herontwikkeling op de kavel. Marktpartijen zijn al helemaal niet bereid om direct zelf ‘tussen de kavels’ te investeren. Het financieringsmodel van projectontwikkelaars en beleggers is daarop niet toegesneden, banken investeren daar niet in. Gevolg: een patstelling waardoor de gewenste binnenstedelijke ontwikkeling niet van de grond komt.
We illustreren dit met een eenvoudig rekenvoorbeeld. Stel dat een bedrijfskavel van één hectare wordt omgevormd tot woningbouw. Denk aan eengezinswoningen in een dichtheid van 40 per hectare met een voor Nederland doorsnee waarde van € 250.000 v.o.n. De residuele grondwaarde, dat is de verkoopprijs van de woningen min de bouwkosten, is dan pakweg € 50.000 per woning. Omgerekend betekent dit, dat voor herontwikkeling een budget van € 200 per m² kavel beschikbaar is. Daar moeten plankosten van worden betaald, en de verwerving, sloop en sanering van de locatie. Dat is krap, maar niet onmogelijk. Met een slim ontwerp en vooral door verdichting kan worden toegewerkt naar een sluitende of winstgevende business case. Veelal zal een hogere dichtheid – en dus de bouw van appartementen – nodig zijn.
Achtersluispolder
Of er al voldoende overblijft voor kostenverhaal, zodat de gemeente de openbare ruimte, de infrastructuur en haar eigen planvorming kan betalen, valt te betwijfelen. Tegelijkertijd weten we dat op termijn zo’n herontwikkeling grote voordelen heeft voor gemeentelijke financiën. Een leuke woonwijk zal op termijn wel zijn waarde houden, en de WOZ-opbrengsten en de inkomsten uit het Gemeentefonds rollen dan jaar op jaar in de gemeentelijke schatkist. Maar daarmee kun je als gemeente geen voorinvesteringen doen, helaas.
Een typisch voorbeeld is de Achtersluispolder in Zaanstad. Nu een onderbenut, enigszins verouderd bedrijventerrein met 2.900 arbeidsplaatsen op 94 hectare. De locatie is top: tussen Zaanstad en Amsterdam in, vlakbij de Coentunnel, aan het water en bij de natuur. De plek heeft de potentie om uit te groeien tot een gemengd woon-werkgebied met 5.000 woningen én 3.000 arbeidsplaatsen van de moderne soort, en voor de uit te plaatsen bedrijven liggen keurige watergebonden bedrijventerreinen al klaar elders in Zaanstad. Dus de transformatie levert de gemeente Zaanstad op termijn substantiële inkomsten uit Gemeentefonds en OZB op, en we krijgen de zo broodnodig gewenste woningproductie in de Metropoolregio Amsterdam.
Vreemd genoeg staan er voorlopig nog geen bouwkranen, hoewel de Gemeente Zaanstad al begin 2016 duidelijk voor de Achtersluispolder koos als woningbouwlocatie. Dat heeft twee redenen. Probleem 1: de rentabiliteit op kavelniveau is nog te marginaal voor marktpartijen om veel risico te nemen. Het is nog geen Amsterdams niveau met de v.o.n. -prijzen, maar die kant kan het wel opgaan. Onder druk van de stijgende woningprijzen komt de sluitende business case op kavelniveau zeker in zicht, en als de woningprijzen zich op termijn nog wat meer richting Amsterdams niveau begeven, valt er heus kostenverhaal toe te passen. Probleem 2: de gemeente heeft onvoldoende geld om grote voorinvesteringen te doen en kan op dit moment nog niet hardmaken dat kostenverhaal die investeringen op termijn gaat dekken. Het gevolg: partijen wachten op elkaar, en de ontwikkeling gaat niet zo vlot als zou kunnen.
Revolverend fonds
Achtersluispolder is een min of meer willekeurig voorbeeld. Iedere gemeente heeft wel een vergelijkbare casus. Wat is dan de oplossingsrichting? Toch weer subsidies? Er is een betere alternatief: risicodragend durfkapitaal vanuit publieke middelen, met een revolverend karakter. Daarmee kunnen publieke voorinvesteringen worden gedaan, en kan de waardeontwikkeling van start gaan. Na de “placemaking” en de eerste succesvolle kavelontwikkelingen gaat normaal gesproken de v.o.n.-prijs in de lift en komt kostenverhaal in beeld. Daarmee zijn in het vervolg van de gebiedsontwikkeling de publieke voorinvesteringen in ieder geval deels terug te verdienen.
De hiervoor benodigde gelden zijn er. Invest-NL heeft 2,5 miljard op de plank liggen, met als doel ‘investeringen stimuleren op terreinen waar Nederland nu kansen laat liggen’. Een deel daarvan is prima in de gebiedsontwikkeling te pompen, als het maar op een slimme manier gaat. Geen terugkeer van de subsidies dus, maar een moderne variant: revolverend kapitaal. Dat levert maatschappelijk én financieel rendement op.
