Net zoals je kunt inzetten op ‘gezond ontwerp’ om welbevinden te vergroten en gezond gedrag te stimuleren, kun je ook focussen op negatief gezondheidsgedrag en de vraag hoe je dat met restrictieve bepalingen en verordeningen zo veel mogelijk kunt inperken. Er zijn genoeg redenen te verzinnen om de mogelijkheden hiertoe te verkennen. Maatschappelijke normen omtrent ongezond gedrag verschuiven, ook rondom de vraag wat op welke plek geoorloofd is. Uit recent onderzoek van de Gezondheidsraad blijkt dat de invloed van de ruimtelijke omgeving van doorslaggevend belang is op onze gezondheid, groter dan voorheen werd gedacht. Het is eenvoudiger mensen iets niet te laten doen (bijvoorbeeld roken) dan ze iets wel te laten doen (bijvoorbeeld bewegen), stelt hoogleraar sociale geneeskunde Willem van Mechelen van het VU Medisch Centrum.
Gezonde leefomgeving: voor wie?
Volgens Fred Woudenberg van de Amsterdamse GGD gaan er van de fysieke leefomgeving tal van prikkels uit die mensen verleiden tot ongezond gedrag. ‘Je kunt nog zo hard je best doen om iemand van zijn vetzucht af te helpen, maar als deze persoon in zijn fysieke omgeving telkens met ongezond aanbod wordt geconfronteerd, is een geïsoleerde individuele aanpak bijna gedoemd te mislukken. Een persoonlijke aanpak biedt amper soelaas als je ook niet de fysieke omgeving betrekt. De Gezondheidsraad stelt zelfs dat je met het aanpakken van de fysieke omgeving meer bereikt dan met een individuele aanpak.’
Geboden en verboden
GGD’er Woudenberg is een fel pleitbezorger van meer sturing op het terugdringen van ongezond gedrag in de fysieke leefomgeving. ‘Er bestaat een positief verband tussen bepaalde ontwerpkeuzes en beweeggedrag, maar dat geldt vooral voor mensen met een hoge opleiding. En die zijn in de minderheid.’
Het goede nieuws is dat in het omgevingsplan als kaderstellend instrument in de Omgevingswet verordeningen kunnen worden opgenomen rondom gedrag, die nu nog in de APV (Algemeen Plaatselijke Verordening) staan. Volgens Woudenberg schept dat nieuwe mogelijkheden om de fysieke leefomgeving gezonder te maken. ‘We moeten de ruimtelijke sector actiever opzoeken.’ Hij heeft direct al een suggestie voor zijn ruimtelijke collega’s. ‘Om te beginnen zouden we roken op sportvelden en schoolpleinen moeten verbieden of de aanwezigheid van een snackbar in een straal van 250 meter om een school. Als we werkelijk het beste met onze kinderen voorhebben, zouden ze ergens moeten kunnen opgroeien zonder de confrontatie met rokende mensen of een continu aanbod van vet en ongezond eten op straat.’
‘Mensen overzien gezondheidsconsequenties van keuzes die zij maken onvoldoende.’
De wetgeving ten aanzien van roken is al aangescherpt en kan inmiddels op brede maatschappelijke steun rekenen. Het rookverbod in cafés heeft van de roker een paria gemaakt. Het rookverbod op schoolpleinen lijkt bij wet te gaan worden geregeld (2020). Diverse Amsterdamse organisaties pleiten inmiddels voor een rookverbod op sportvelden en in speeltuinen. Een huisarts in Ureterp ijvert zelfs voor een algeheel rookverbod in zijn gemeente.
Maar de vraag is hoe juridisch houdbaar dergelijke gebiedsgeboden en -verboden zijn. Daarnaast is er een politieke afweging tussen de te boeken maatschappelijke gezondheidswinst en het inperken van individuele vrijheden. En last but not least: wat is de juridische basis rondom de actieve ontmoediging van ongezond gedrag in de fysieke leefomgeving?
‘Geen bevoegdheid’
‘Feitelijk hebben gemeenten geen bevoegdheden om eenzijdig gezondheidsregels op te leggen in de openbare ruimte. Een lokaal rookverbod bijvoorbeeld is juridisch dan ook zeer problematisch’, stelt omgevingsrechtadvocaat Anita Nijboer, partner bij Ekelmans en Meijer Advocaten. ‘Het omgevingsrecht omvat traditionele ruimteregels en regels voor milieu. Met de komst van de Omgevingswet komen daar openbare orde en veiligheid bij. Als je invloed wilt uitoefenen op gezondheid, zul je op grond van een van deze vier rechtsdomeinen maatregelen moeten treffen.’
Dan zijn er volgens Nijboer legio mogelijkheden:
-
Een autovrije binnenstad is juridisch te regelen op grond van traditioneel ruimtelijk ordeningsrecht.
-
Ontwerpvoorschriften die uitnodigen tot gezond gedrag kun je als voorwaarde in programma’s van eisen opnemen. Publiekrechtelijk wordt het lastiger, omdat er geen (landelijk) kader bestaat rondom ‘gezond ontwerp’. Wel kun je in een omgevingsvisie kaders stellen die in principe doorwerken naar het omgevingsplan.
-
Een alcoholverbod op straat kan worden ingesteld op grond van de openbare orde. Gezondheid is hier een zwak motief, want alcohol nuttigen is geen illegale activiteit.
-
Voor het weren van coffeeshops in de buurt van scholen kan de gemeente zich beroepen op het feit dat softdrugs in beginsel illegaal zijn. De verkoop van ongezond eten is dat niet.
Zodra het gaat over de directe gezondheid van mensen zijn landelijke normen doorslaggevend, uit de Wet geluidhinder, de Wet luchtkwaliteit en niet leefomgeving-gebonden gezondheidswetgeving zoals het rookverbod in openbare gebouwen en cafés. ‘Wil je extra gezondheidsregels opleggen, dan moet je dus bij de wetgever zijn’, aldus Anita Nijboer.
Het idee van de arts in Ureterp die roken wil verbieden in zijn gemeente, geeft Nijboer dan ook weinig kans van slagen, zolang er geen landelijke wet is die roken op straat verbiedt. Het weren van fastfoodrestaurants in de buurt van scholen is eveneens problematisch. ‘Natuurlijk kun je bij de inrichting van een nieuw gebied bepalingen opnemen over het type horeca. Dat is ouderwetse bestemmingsplanologie’, legt de omgevingswetjurist uit. ‘Maar de rechter zal niet snel meegaan in het gezondheidsmotief, omdat je dan elke Albert Heijn in de omgeving van een school die roze koeken verkoopt, kunt verbieden. Je krijgt dan willekeur.’
Gezondheidseffectrapportage (GER)
Hoogleraar sociale geneeskunde Willem van Mechelen deed onderzoek naar het verband tussen beweeggedrag en ontwerpkenmerken in een Amsterdamse wijk. En dat verband is er. ‘Ook internationale onderzoeken bevestigen dat keer op keer. Maar de vraag is wel hoe direct dat verband is. Mensen zijn bovendien ingesteld op het behoud van energie en het is altijd makkelijker om mensen iets niet te laten doen, dan ze iets wél te laten doen. Als bewegingswetenschapper ben ik toch meer voor stimulerende maatregelen. Mijn pleidooi zou zijn om bij de inrichting van gebouwen en wijken een gezondheidseffectrapportage verplicht te stellen. Daaruit zou moeten blijken hoe uitnodigend of dwingend die omgeving is ten aanzien van beweeggedrag.’
‘Het idee van een gezondheidseffectrapportage is aardig’, reageert Nijboer. ‘Je kan dit in principe doortrekken naar een individuele initiatiefnemer. Als iemand een snackbar wil openen, moet hij of zij de gezondheidseffecten in kaart brengen. Maar dan moet er wel een landelijk kader zijn en een rekenmodel. Ook als je wilt dat in ieder ontwerp rekening wordt gehouden met gezondheid, dan moet er iets van een landelijk kader zijn. En op het moment dat je het wilt stimuleren, dan zou je eerst moeten laten zien hoe het moet.’
‘Rookverbod is eenvoudig’
Als het om roken gaat, is Van Mechelen helder. ‘Roken in de openbare ruimte moet je gewoon verbieden. Dat is relatief eenvoudig. Net zoals het verplicht stellen van een autogordel. Hij realiseert zich dat de politieke wind voor een dergelijke ingrijpende maatregel momenteel niet gunstig is. ‘Veel mensen vinden dat de overheid zich niet moet bemoeien met individuele keuzes van mensen. Bovendien spelen er altijd ander belangen. Zo verhuurde het stadsdeel Oud-West in Amsterdam een ruimte aan Kentucky Fried Chicken in het met een architectuurprijs beloonde zwembad Jan van Galen. Ik heb daar iets van gezegd, maar kreeg vervolgens de stadsdeelraadwethouder over me heen. Hij wees mij er fijntjes op dat Kentucky Fried Chicken het enige bedrijf was dat werkgelegenheid voor lokale allochtone jongeren wilde garanderen. Dan gaan andere politieke doelstellingen dus voor.’
‘Een breed omgevingsbeleid blijft zo een continue belangenafweging: tussen functies, maar ook tussen maatschappelijke belangen en individuele vrijheden’, concludeert omgevingsrechtjurist Anita Nijboer. ‘Maar als het om gezondheid gaat, is de rijkwijde van het omgevingsrecht beperkt. Je zult maatregelen voorlopig moeten baseren op ruimteregels, openbare orde en veiligheid.’
Voor geluid, luchtkwaliteit en in ook een gezonde inrichting van de buitenruimte is de gezondheidssector bij de ruimtesector aan het juiste adres. Voor een verbod op roken of vette hap zal de gezondheidssector het hogerop moeten zoeken. Zo is er ook een rookverbod gekomen in cafés. Een rookverbod in publieke parken: het zou zomaar een volgende maatregel kunnen zijn. Laat het proefproces maar beginnen.
